来源：中国社会科学报

　　老年社会保险或公共养老金制度是老年社会保障的核心及主体部分，是现代社会解决老年人经济保障或基本经济需求问题的主要措施或主渠道。首先，从生命周期来说，老年是人生中劳动能力减弱的阶段，所以老年社会保障所预防的风险具有确定性。其次，在人口老龄化日益严峻的背景下，养老保险制度的完善程度影响着社会再分配制度的公平性和经济的持续发展。最后，养老金支出占社会保障支出的主要份额。根据2015年度人力资源和社会保障事业发展统计公报显示，2015年我国社会保险基金支出合计38988亿元，其中基本养老保险基金支出27929亿元，占比72%。在现阶段，随着我国人口老龄化的不断加剧，退休金占社会保障乃至于占国民生产总值的比重必然不断上升，社会化养老的任务也将愈加繁重。

　　城镇养老保险制度面临保障作用不足等问题 

　　我国的城镇社会养老保险体系主要涉及城镇职工基本养老保险和城乡居民基本养老保险。根据国务院发布的《“十三五”国家老龄事业发展和养老体系建设规划》公布的数据，截至2015年底，我国城镇职工基本养老保险参保人数3.54亿，城乡居民基本养老保险参保人数5.05亿，城乡居民基本养老保险参保率超过80%。在取得显著成绩的同时，当前我国城镇养老保险制度与快速发展的经济社会状况相比，还面临着一系列比较突出的问题。

　　一是保障作用不足，养老金水平偏低，特别是城镇职工退休金在不同社会群体之间的差距较大。首先，多数退休者收入偏低，影响了他们的基本生活保障，也导致了社会性的不公平，影响了社会稳定。其次，机关事业单位和企业单位退休人员的退休金差距、高水平和低水平退休金差距过大。公职人员退休后的养老金一般是企业退休职工的两倍以上。企退人员基本养老金2015年全国平均水平为2200元/月，但城乡居民基本养老金平均不足200元/月，多数地区不足150元/月。

　　二是企业职工养老保险实际缴费人数占参保职工的比例在下降，流动人口中的问题更为突出。根据人力资源和社会保障部发布的《中国社会保险发展年度报告2014》显示，2014年企业缴费人员占参保职工的比例为81.2%，比2013年的占比下降2.8个百分点，比2009年下降6.5个百分点。2015年底全国参加城镇职工基本养老保险的农民工参保率约为21%，仍处于低覆盖水平，对社会安全系统和经济发展存在潜在的威胁。造成这一现象的主要原因包括相关制度的不完善、管理部门执法不严、部分企业逃避责任以及一些职工不愿意缴纳。此外，在企业转制、岗位转换过程中参保人员流失，中断缴费和保险关系，以及排斥临时工（农民工）进入社会保障制度等也是重要原因。

　　三是制度的长期可持续性面临挑战。由于我国快速的人口老龄化，加之我国目前城镇职工和机关事业单位工作人员实际退休年龄偏低，退休人员快速增加，特别是近年来GDP增速有所放缓，养老金资金来源不能满足迅速增长的需要，资金缺口越来越大，导致政府负担加重。2015年全国社会保险基金预算显示，剔除财政补贴后，全国养老保险亏空超过3000亿元，比2014年的1563亿元显著扩大。在2012—2015年的4年间，我国基本养老金依然保持了10%的增幅。随着2016年我国GDP增长率降到6.7%，基本养老金的涨幅首次下调至6.5%，2017年再度下调至5.5%。此外，由于统筹层次低、制度发展不均衡和管理水平等原因，我国的养老金保值增值能力较差，再加上养老金第二和第三支柱的发展缓慢，都对我国养老保险制度的可持续性发展带来巨大挑战。

　　农村社会养老保险制度存在资金筹措难等问题 

　　截至2015年末，我国城乡居民基本养老保险参保人数为50472万人，目前已经基本实现对农村适龄居民的全覆盖。由于传统农业经济条件的限制和我国城乡“二元”体制的管理模式，使这种社会化的养老方式基本上处于一种较低水平上，所遇到的问题较多，主要表现在以下四方面。

　　第一，养老保险缺乏健全的法制化的管理和规范。由于法律监督和实施机制薄弱，造成各地政府实施新型农村社会养老保险制度时存在差异化和碎片化问题。特别是养老保险的管理和运作实施方面，由于缺乏规范的法制化措施，某些方面的工作流于形式，导致一些社会养老保障措施得不到落实。政府与农民之间权利义务关系不明晰，缺乏一种持久而稳定的契约关系，导致农民对新农保的安全性和回报率难以估计，进而对参保持怀疑和抵制态度。

　　第二，保障水平低，不能完全起到社会保障的作用。2016年全国城乡居民养老保险基础养老金最低标准每人每月只有70元，月人均水平也才刚刚超过105元，远远低于很多地方的低保标准。多数地区的养老金水平只能起到一种生活补贴作用，很难起到生活保障作用。

　　第三，资金筹措难，财政压力大。新型农村养老保险采取“多缴多贴，不缴不贴”的差别式参保标准，对政府财政补贴提出了更高的要求。对经济发达的地区而言，地方政府财政有充足的资金投入到农村养老保险事业中。由于我国区域发展和城乡发展不平衡，使得中西部等欠发达地区政府面对巨额财政补贴时压力较大。

　　第四，经济欠发达地区农民投保的能力十分有限。农村地区之间发展不平衡，个人之间收入差距较大，多数人收入水平仍然偏低，个人投保能力不足。特别是对制度认识不清、经济水平低的农村家庭而言，大都选择不参保或按缴费最低档参保，既无法享受社会保险带来的福利，也无法满足未来基本生活需求。

　　可培育和建立多支柱的养老保障格局 

　　国务院发布的《“十三五”国家老龄事业发展和养老体系建设规划》指出，“到2020年，多支柱、全覆盖、更加公平、更可持续的社会保障体系更加完善”。目前，从我国的社会经济实际出发，应着重考虑从以下几方面拓宽发展思路。

　　第一，加大财政转移支付，与经济发展同步提高社会养老保险水平。一是要从制度上解决社会养老保险的历史欠账问题，通过财政逐步转移解决好已经退休的低收入老年人的社会养老保险问题。二是以国务院印发《关于机关事业单位工作人员养老保险制度改革的决定》为契机，积极稳妥地全面推进机关事业单位社会保险制度改革，缩小机关事业单位与企业职工之间的收入差距；提高企业低收入退休群体的养老金待遇水平。三是加强立法，提高财政转移支持的比例，解决好农村社会养老保险资金不足和保障水平过低的问题。

　　第二，实现对老年社会救助的全覆盖，充分发挥社会保障的托底作用。现在的社会救助是以家庭为单位计算收入的。如果和家庭成员特别是和子女共同计算收入，很多老年人则不够低保救助的条件，但是实际上这些老年人的生活是很困难的。因此，在计算经济收入的时候，应该按照老年人自己或老年夫妻的实际收入作为计算标准。此外，应有针对性地进一步加大对失能、高龄老人的救助和补贴力度。

　　第三，建立以公共财政为主导、以社会资源为补充的老年社会保障及服务体系。不论从世界其他国家还是我国的实际来看，公共财政资源首先应该解决困难老年人群体的经济和医疗保障问题，即基本生活保障的问题。需要综合考虑政府的财力和老年人的保障需求，将其作为政策的出发点和实施操作标准，确定合理的界限，建立满足基本生活需要的社会保障制度。

　　第四，培育和建立多支柱的养老保障格局，完善社会保障的补充机制。首先，应鼓励发展企业年金及建立各种补充性社会保险。其次，大力提高公共养老金的管理和运营水平，增强保值增值能力。除了进一步提高统筹层次外，也可考虑引入专业的社会力量共同参与资金的运营。

　　第五，实行分行业、可选择的渐进式延迟退休年龄的政策。党的十八届三中全会提出建立渐进性的延迟退休年龄政策的任务。首先，不同行业的劳动强度不同，对工作年龄以及健康条件的需求不同。其次，在我国经济转型和市场经济发展过程中出现了大量的下岗失业人员，应考虑到这个群体的实际困难。因此，政策应该是有差别的、可供个人选择的，避免一刀切。（作者：中国人民大学社会与人口学院　姜向群、商楠）