来源：中国社会科学报
2000年我国进入老龄化社会,经过十多年的努力,在积极应对人口老龄化的过程中,我国在老年人权益立法、养老保障制度建设、社会养老服务发展等方面均取得了显著成就,初步探索出了与国家发展水平、治理体制和文化传统相适应的“中国特色养老道路”并确立了道路自信。党的十六大报告提出要在2020年全面建成小康社会,届时人口老龄化也将呈现出新趋势和新特点,老龄化速度将更加迅猛、高龄化趋势将更加明显、老年抚养比将更加严峻。据中国人民大学人口与发展研究中心预测:人口老龄化比例2024年将突破20%,2041年突破30%,本世纪中叶将达到34%;80岁以上人口规模将在2032年超过5000万,2048年超过1亿,约是21世纪初的9倍;2022年老年抚养比将首次超过少儿抚养比,2036年左右突破50%,并于本世纪中叶达到66.2%。可以说,积极应对人口老龄化仍将是我国全面小康社会中的一项重大课题。由于经济社会的转型发展,我国人口老龄化还伴随着高龄化、少子化和空巢化,致使老年人的长期照护问题成为我国应对人口老龄化挑战中的重要任务。那么,面对即将到来的全面小康社会,我们应该如何布局老年长期照护体系?在人口老龄化发展阶段性放缓的“十三五”时期来思考这一问题显得尤为必要。
2013年以来,一系列养老服务政策的出台极大地推动了我国养老服务的发展,但目前我国长期照护服务的效率还较低,亟须全面放开养老服务市场。国务院2016年12月发布的《关于全面放开养老服务市场提升养老服务质量的若干意见》(以下简称《意见》)就是对当前我国养老服务效率较低的有效回应,对我国养老服务发展面临的关键问题提出了解决措施,明确了全面放开养老服务市场的重点任务,对提升养老服务质量将发挥重要推动作用。
“小康”代表着和谐与安定,是中国劳动人民朴实的理想与追求,新中国成立后“小康社会”逐渐成为国家现代化发展水平的代名词。在经历了解决温饱、总体小康两个阶段之后,党和国家又提出要在2020年全面建成惠及十几亿人的小康社会,目标是要实现全体人民财富增长、幸福程度提高以及人的全面发展。广大老年人的生活是否“全面小康”无疑是检验全面小康社会的重要指标,更重要的是在老龄社会中老年人的问题不仅关乎自身福祉,更关乎代际和谐、家庭发展和社会活力,长期照护问题能否妥善解决将是其中最集中的体现之一。因为全面小康社会将更加注重经济发展的可持续性、生活富裕的共同性以及社会保障的公平性、全面性和福利性,所以在构建面向全面小康社会的长期照护体系时要遵循“阶段推进、和谐互助、公平共享、长效持续、人的全面发展”五个原则,政策制定可从以下几方面努力。
第一,把握失能老年人口变动趋势,建立阶段性动态发展规划。失能老年人口是老年长期照料需求的决定性因素。由于受到时期和队列的影响,老年人的预期寿命、失能风险和失能时间等在2020年之后将会呈现出新特点,因此在“十三五”时期应加强对老年人口失能变动趋势的预测并绘制出短期(2016—2020年)、中期(2021—2035年)、长期(2036—2050年)发展图谱;考虑到家庭成员在长期照料中的基础性作用,在预测失能人口变动趋势的同时也要把家庭可资利用的长期照料资源加以考虑,以此为家庭照料支持计划、长期照护服务发展以及长期护理保险制度建设等提供依据。之所以将2020年之前作为短期计划予以规划,是因为该阶段还没有建立起长期护理保险制度,失能老人及其家庭能得到怎样的保障将直接决定全面小康社会中老年长期照料的基础和起点,故而应予以重视。
第二,建立家庭照料支持计划,推进代际和谐与家庭发展。家庭是最小的社会单元,它的和谐与稳定无疑是全面小康社会的重要指标。失能老人数量增多势必会加大家庭的照料负担,很可能会因此损害家庭的发展能力,而《老年人权益保障法》又明确提出“家庭成员应当尊重、关心和照料老年人”,所以应根据“社会应帮助家庭实现顺利养老”的思路尽快探索建立家庭长期照料支持计划,例如可以以政府购买方式提供“喘息服务”、为家庭成员免费提供长期照护技能培训,等等。另外,“全面二孩”生育政策调整势必会加大家庭的抚幼压力,这将在多大程度上影响家庭长期照料功能的发挥还有待深入研究,必要时也应针对“二孩家庭”出台帮扶政策。
第三,完善社会养老服务体系,全面提高服务效用和水平。“全面”二字是全面小康社会的灵魂,全体公民的获得感和公平感将是衡量全面小康社会的核心指标,由于当前我国社会养老服务供给存在明显的不均等现象,例如城市多于农村,东部多于中西部,因此应尽快探索建立基本养老服务制度,即政府对所有失能、失智和高龄老人等弱势群体进行兜底式保障,如此,全体老年人的获得感和公平感才有可能建立。同时,个体整个生命周期的生命质量也将是衡量全面小康社会的重要内容,然而目前我国人口临终期生命质量严重低下。这就提示我们:在人老龄化日益严峻的全面小康社会中,不仅要大力发展老年医疗和养老服务,更要发展完善我国的老年临终关怀服务,从而改善我国死亡质量持续低下的现状。
第四,建立长期护理保险制度,推进养老保障可持续发展。经济发展的可持续性是全面小康社会的基本要求,老年长期照护的资金保障无疑也应以长效发展为目标。未来究竟会建立怎样的长期护理保险制度,政府和学界仍在探索和实践当中,但是面对全面小康社会,我们认为长期护理保险制度应至少遵循两个原则:一是中国特色,经济社会发展与人口变动趋势决定了我国不能照搬任何一个国家的制度模式,要以创新的思维来建立具有中国特色的长期护理保险制度;二是阶段推进,在对失能人口及其家庭照料资源变动趋势精确预测的基础上分步骤、分阶段地推进长期护理保险制度,比如可以由试点逐步扩展到全国,由商业保险逐渐向社会保险转变,等等。我们也要认识到制度收益的滞后效应,全力做好过渡阶段(长期护理保险制度收益之前,特别是2016—2020年之间)老年人长期照护的服务保障和资金保障。
第五,推进老年宜居环境建设,促进老年人口的全面发展。人的全面发展是全面小康社会追求的核心目标,对于老年人而言,我们更要创造条件使其充分发挥自身潜能。“发挥老年人的积极作用”,使其“发挥正能量、做出新贡献”也是习近平总书记在2016年5月27日发表的“推动老龄事业全面协调可持续发展”讲话的核心内容之一。根据2015年世界卫生组织(WHO)提出的新健康老龄化理念,失能是身体机能和外界环境共同作用的结果,也就是说外界环境的改善可以在某种程度上将失能老人转变为自理老人,从而使其自我照料并继续参与社会,推后其接受长期照护的时间。这就提示我们:可以通过加强老年宜居环境建设,来充分发挥老年人的自理潜能。除了传统的适老化改造之外,科技创新将会在老年宜居环境建设中大有作为,一方面,政策应将智慧养老的发展引导到老年宜居环境建设上来,另一方面,应着力提高老年人口的信息素质,使其能更好地适应和驾驭新环境,从而最大程度地促进老年人口的全面发展。
第六,加强行业规范建设,全面提升养老服务质量。《意见》提出要建立覆盖养老服务行业法人、从业人员和服务对象的行业征信体系,并引入第三方征信机构,信用制度的建设和信用监管将会有效地提高养老服务行业的自律水平,从而间接地提高养老服务质量,使老年群体享受更多优质的养老服务。行业规范的建立将会加快推进包括长期照护在内的养老服务市场的成熟度,从而促进养老服务市场更好更快发展。
最后,应建立全面小康社会中老年长期照护体系的评估制度。老龄社会以及未来的高龄社会都是中国社会从未经历过的一种社会形态,所布局的老年长期照料体系是否符合全面小康社会的发展要求,目前不得而知。因此,在布局老年长期照料体系的同时,还应建立相应的动态评估指标体系,并以此为依据来动态调整发展规划,从而确保全面小康社会中的老年人长期照护与整个社会的发展是全面、协调与可持续的发展。
(作者:中国人民大学老年学研究所 杜鹏 王永梅)
