来源：国际商报
“十三五”时期是中国全面建成小康社会的决胜阶段,是应对人口老龄化的重要窗口期,也是加快构建、全面推进养老服务体系建设可持续发展的战略机遇期。近年来,党和国家对养老服务业高度重视。继党的十八大、十八届三中全会明确提出“积极应对人口老龄化,大力发展老龄服务事业和产业”“积极应对人口老龄化,加快建立社会养老服务体系和发展老年服务产业”之后,党的十八届五中全会提出要“积极开展应对人口老龄化行动”。
按照规划目标,我国已基本形成了“以居家为基础、社区为依托、机构为支撑”的社会养老服务体系,各地在实践中也提出了“9064”或“9073”模式。在居家和社区养老服务方面,国家通过政府购买服务、发放养老服务券、鼓励专业化养老服务机构参与等形式,为老年人提供了生活照料、家政服务、康复护理、医疗保健等服务。在机构养老方面,主要以公办养老服务机构的养老院、敬老院为主,实际比重已经超过4%,一般有公办、公建民营、民办公助和民办等类型。近年来,在国家的大力倡导下,公办养老机构改革逐步推进,社会资本不断涌入养老服务市场,公建民营、民办公助和民办养老机构不断涌现。
社会养老服务设施建设成效显著养老企业在微利中不断发展
随着《社会养老服务体系建设规划(2011~2015)》的出台,全国各地社会养老服务体系建设步伐明显加快。据统计,截至2015年底,我国各类养老服务机构和设施11.6万个,同比增长23.4%,其中注册登记的养老服务机构2.8万个,社区养老服务机构和设施2.6万个,互助型养老设施6.2万个;各类养老床位672.7万张,同比增长16.4%。其中,社区留宿和日间照料床位298.1万张,在养老床位总数的比重为44.3%;每千名老年人拥有养老床位30.3张,同比增长11.4%,已实现“每千名老年人拥有养老床位30张”的规划目标。
从当前老年人群收入来看,据统计,我国90%的65岁以上老人主要依靠离退休金、家庭其他成员供养生活,经济来源相对固定。由于收入不多,如果他们愿意入住养老机构,城镇老年人个人和家庭平均每月能承担1016元费用,农村老年人每月则为172元,消费能力较低。从企业经营来看,由于居家、社区养老主要提供的是大众化养老服务、利润率不高,而机构养老一般需入住率超过70%时才能维持盈亏平衡,因此总体来看,大多数养老企业处于微利经营状态。
养老服务模式不断创新养老服务内容日趋丰富
近年来,在居家、社区、机构养老的基础上,上海、大连、青岛、宁波、温州等经济发达城市不断创造各具特色的养老服模式。其中,居家养老有信息化养老、管家服务养老、“市、街道、社区”三级社会化养老等模式;社区养老有日托养老、老年专业社区养老、政企合作社区养老等模式,机构养老则有普通养老院、老年养老公寓、小型家庭养老院、医养结合养老等模式。一些省区还积极探索医疗、养老、家政、健身、旅游等服务业深度融合和互动发展模式,并开展了养老医疗、健康养生养老、康复护理养老、养老产业园等项目。
随着养老人群需求的日益个性化、多元化以及网络技术、信息技术的发展,我国养老服务内容不断丰富,逐渐从生活照料向老年文化、教育、健身、娱乐、医疗康复、精神慰藉、法律服务等方面扩展,逐渐从保障老年人的衣食住行等日常生活照料为主向提供康复照料、情感护理、法律援助等专业化服务提升,逐渐从传统化、模式化服务向系统化、网络化、信息化服务方向发展。
随着人口老龄化进程加深和养老服务市场需求不断扩大,中央和地方政府相继出台了一系列扶持养老服务业发展的政策措施。其中,2013年出台的《国务院关于加快发展养老服务业的若干意见》(国发[2013]35号)明确提出了加快养老服务业发展的目标、主要任务和保障措施,是指导我国今后养老服务业发展的纲领文件。此外,国家还出台多项政策措施,从降低市场准入、用地保障、财政支持、税收优惠、改革试点、规范法规标准等方面扶持养老服务业发展。
养老服务业存在诸多问题
尽管近年来我国养老服务业得到了快速发展,但目前养老服务业的发展还处于起步阶段,存在总量不足、结构失衡、体制机制不顺、资金来源单一、人才缺乏、政策落实不到位等问题。
首先,总量不足,供需矛盾突出。我国自2000年起就成为人口老龄化国家。2015年,我国60岁及以上人口达到2.22亿,占总人口的比重为16.1%,其中65岁以上人口占比为10.5%,人口老龄化程度逐步加深。截至2014年底,我国80岁以上的高龄老人达2400万,失能、半失能老人达4000万;老年家庭空巢率达50%,大中城市高达70%。此外,到2020年,我国老年消费市场规模将达3.3万亿元,对养老服务、老年用品等相关产业将产生巨大需求。但从供给状况来看,2015年我国养老床位总数仅占全国老年人口的3%,低于发达国家5%~7%的比例;每千名老人拥有养老床位30.3张,远低于发达国家约70张的平均水平。此外,居家、社区和机构养老的覆盖人群有限,供给总量明显不足。
其次,结构不优,存在失衡情形。一是在居家养老和社区养老方面,服务内容较为单一,主要提供日常生活照料,其他康复服务、法律援助、文化娱乐等专业性服务较少。二是机构养老供求失衡且普通型、护理型床位比例失调。据统计,全国养老机构平均空置率在48%左右,其中有相当一部分来自农村敬老院。另外,机构养老的普通供养型床位和护理康复性床位的比例严重失衡。如:据统计,在我国入住养老机构的老年人当中,完全自理和半自理的老年人达69.7%,不能自理和临终关怀老年人只占30.3%。三是城乡、区域之间发展不平衡。目前,农村养老落后于城镇,中西部地区养老落后于东部地区。
再次,体制机制不顺,影响行业发展。一是政府、市场职责权限不清。政府并未明确自身在养老服务业中的职能定位,导致政府与市场的养老职责权限不清。再加上政府的管理角色并未完全转变,导致政府该管的没管住、不该管的插手太多,限制了民间投资的发展。2013年,全国近4万个养老机构中,公办养老机构数约占72%,民办养老机构仅占28%。二是管理体制不顺。目前,养老服务业的业务管理部门涉及民政部、卫计委(包括卫生、医保)、发展改革委、人社部、商务部等多个部门,容易造成政出多门、政策不协调等问题。
另外,资金来源单一、可持续发展能力弱、人才缺乏、专业化程度低等问题也制约养老服务业的发展。
促进养老服务业发展的建议
今后,我国养老服务业的发展,要贯彻落实党的十八大、十八届三中、五中全会精神,从国情出发,以不断满足老年人日益增长的养老服务需求作为出发点和落脚点,着力创新体制机制、激发社会活力、增强企业竞争力,充分发挥政府主导、市场主体作用,进一步完善以居家为基础、社区为依托、机构为支撑的,设施齐备、功能完善、布局合理的养老服务体系,力争使养老服务业成为新的经济增长点。
(一)清归属,发挥政府、市场“两只手”作用
从养老服务业的属性来看,既有准公共产品的福利性事业属性,需要政府加以保障;又有一般商品的产业属性,可以通过市场促进发展。鉴于养老服务业兼有福利性事业和市场化产业属性,要坚持“低端有保障、中端有供给、高端有市场”原则,对养老服务市场加以细分,以满足不同层次养老人群的需求。一是扩大对弱势老人的社会照顾全覆盖,政府要坚决承担。二是充分发挥政府和市场作用,加强对大众型养老服务的供给。三是采取市场化手段,适度发展中高收入人群的高端养老服务。
(二)强主体,增强行业竞争力
一是鼓励开展公办养老机构社会化改革。地方政府可制定社会资本运营公有产权养老服务设施管理办法,政府办养老机构按照政事分开、管办分离原则,实现社会化运营。二是鼓励社会资本参与养老服务。社会资本通过公建民营、民办公助、项目委托、购买服务和以奖代补等形式进入养老服务市场,提高养老服务市场主体专业化管理和市场化运作水平。三是鼓励养老企业做强做大。支持龙头养老企业利用现代科技手段和信息技术,发展连锁经营,开展国际质量管理体系认证,争取上市融资等。
(三)扩供给,增加养老供给总量
一是增加制度供给。加大居家养老政策支持和政府购买服务力度,加强社区日间照料中心等设施建设,完善老年人家庭及居住区公共设施无障碍以及适老化改造工作,探索设立老年长期照护保险制度,发展商业性长期护理保险。二是增加资源供给。在补需求方面,增强老年人养老消费能力,建立养老服务补贴、护理补贴和高龄津贴“三大补贴”制度,扩大老年人优待范围。在补供给方面,坚持“补床头”和“补人头”相结合,支持社会力量开办养老机构,开展养老服务;将福利彩票公益金、养老服务业发展引导基金用于养老服务。
(四)调结构,优化养老服务结构
一是完善以居家养老为基础的大众化养老。以居家养老来满足老年人的养老需求,让更多的老年人回归家庭、回归自己熟悉的社区,是目前世界各国养老的主渠道。今后我国可从居住设施、照护津贴、喘息服务、家庭照护者的支持和替代性服务等方面提高居家养老的功能。此外,借鉴日本社会学家提出的“一碗汤距离”理论,鼓励子女与父母就近居住或同住,在购买住房的贷款利息、贷款首付或契税上给予一定优惠。二是促进机构养老的特色化发展。鼓励养老机构适度发展生态养老、异地互动养老、货币化养老、暖巢管家养老、医养结合养老等特色化模式。三是提高养老服务的信息化水平。运用互联网、物联网等技术手段创新居家养老服务模式,发展老年电子商务,提供紧急呼叫、家政预约、健康咨询、物品代购、服务缴费等信息服务,为高龄老人、低收入失能老人免费配置电子呼叫设备等。四是促进养老服务的融合发展。鼓励居家、社区与机构养老的融合发展,鼓励养老服务业与旅游、医疗、中医药、文化等行业的融合发展。
(五)增人才,加强养老服务队伍建设
引导和整合高等院校、中等职业学校和职业培训机构教育资源,加快培养老年服务管理、医疗保健、护理康复、营养调配、心理咨询等专业人才。加强和扩大老年护理人员专业培训,对参加养老护理职业培训和职业技能鉴定的从业人员按给予补贴。
(六)重监管,促进行业有序发展
一是健全工作机制。促进民政部门与其他相关部门各司其职、协同合作,整体推进养老服务业发展。二是完善标准规范。加强行业基础通用标准,机构、居家、社区养老服务标准,老年用品标准等的制定和修订以及养老服务的绩效评估等,逐步形成全面、系统的养老服务标准体系。三是强化行业监管。要从规范市场准入、规范定价机制、严格查处违法行为、完善养老服务业统计制度、发挥行业协会作用等方面加强监管。（高宝华）
