来源：中国社会报
“十三五”将是我国老龄化程度不断提高、养老服务需求不断上升、社会化养老意识和服务支付能力不断增强的时期。而养老服务项目供需如何精准匹配，专业化与职业化服务人员如何供给，老年人有效需求如何释放，机构运营能力如何提高，设施建设与布局如何规划以及多元主体协作中政府职能如何转变，将成为我国社区居家养老服务体系建设与发展所面临的困境与挑战。基于此，应从以下六条路径入手，破解社区居家养老服务体系建设的困境。
划清政府责任界限，夯实基本养老公共服务“托底网”。首先，在保障内容方面，应按照“全覆盖、低水平、基本财政转移支付”的标准，根据老年人需求层次和服务项目的重要性，将政府在老年人基本服务需求中的责任进行甄别，构建出“基本养老公共服务菜单式内容体系”。其次，基本养老服务覆盖对象的选择应根据老年人的收入水平、失能状况和纯老、独居等维度，在保障“低保”和“低收入”老年人之外，可适当将“重度失能”和“中度失能”的纯老、独居老人逐步纳入到政府各等级“基本养老公共服务”覆盖范围之内，并施以梯度式的等级补贴。此外，应优化财政补贴结构，适度放宽或者加大老年人的居家社区养老服务补贴政策，将“补供方”与“补需方”相结合，通过适当的财政投入来引导老年人的有效需求释放。在此过程中，应建立与“物价消费指数”变化相适应的基本养老公共服务补贴标准动态调整机制，保证财政补贴功能的有效发挥。
树立产业化发展导向，打造社区居家养老服务“市场网”。首先，以市场化为导向发展专业化、多样化、定制化的社区居家养老服务项目。市场化养老服务在侧重更加人性化的“生活照料”服务和更加专业化的“医疗护理”服务供给之外，将服务内容延伸至“老年安全服务”“心理疏导”“法律维权”“外出陪伴”“娱乐服务”等；同时，针对不同老年人的特殊需求，对各项服务进行等级（收费水平）细分，提供多样化的具体服务。其次，培育市场化社区居家养老服务组织。一方面，给予营利性社区居家养老服务机构更为宽泛的发展空间，发展以社会投资、采取企业化运作的营利性社区养老居家机构。另一方面，促进社区居家养老服务中介机构的发展，推动服务项目中介与服务人员中介间的对接，提高社区居家养老服务供需匹配的精准性和服务输送的及时性。最后，发展社区居家养老服务专业人员培训的市场化行业，以有效弥补人员缺口、提升养老服务水平的有效途径。市场化培训机构开展专业化的“照料”“医疗”“康复”“护理”等人员培训，向社会输送各类养老服务专业人员；政府可根据培训获取资格证书的人数，给予机构相应的培训补贴。
引导社会力量，强化非营利和志愿养老服务的“社会网”。一是通过“自身造血”与“外部供血”，提高服务机构的发展能力。通过逐步扩大机构服务资源的覆盖范围，以“自身造血”提高机构持续发展能力；在机构发展前期通过政府购买或外包服务，以“外部供血”保证机构的生存能力。二是促进养老服务队伍建设，提升社区居家养老服务的可持续专业化发展。逐步扩大市场化组织中的服务人员的队伍规模，并采取适当的政策激励、高校专业设置、与职业能力培训，改变当前养老服务人员不足、专业能力低和年龄结构偏大等问题。通过对服务人员的情况进行综合评定，引入政府对非营利机构服务人员最低工资标准和待遇增加的动态指导并对各类人员工资进行适度补偿，提高养老服务行业的岗位吸引力。同时，健全与贯彻养老机构、医疗机构与社区居家服务机构之间的对接与流动，实现人力资源的效用最大化。三是提倡和弘扬“初民互助文化”，通过家庭自助、邻里互助、社会关爱等形式引导与整合社会力量开展为老服务，提高社会养老服务的供给总量。特别是通过推进和完善社区志愿者登记注册制度，根据志愿者的年龄、职业或社会资本优势等进行分类，有助于志愿服务内容与范围的延伸。
发挥政策引导功能，构建多方建设的激励机制。一是加大信贷投入，给予民间组织参与社区养老服务低息贷款，对有偿还能力和信贷抵押的养老服务企业，放宽银行贷款条件，延长贷款期限，在给予低息照顾的条件下实行差别利率。同时，财政应扶持社区居家养老机构购买综合责任保险，提高养老机构抵御意外风险及善后处置能力。二是对非营利性社区居家养老服务机构的水、电费可按社会福利机构的最优惠价格收缴，对电信费用予以补贴；对经审定合格并颁发经营许可证的营利性社区居家养老服务机构，予以税收优惠。三是可为非营利机构提供免费或低租金的社区养老用房，或者在符合规划、确保安全等前提下，将闲置的公益性设施用地优先调整为公益性社区居家养老服务设施用地；对营利性机构的场地租金价格，可根据机构承接基本公共养老服务的程度予以补贴。此外，鼓励以租赁方式供应养老用地，吸引非公益性的企业组织参与养老服务事业。四是设立财政预算外的专项基金。由于社区居家养老服务内容的多样性、供给主体多元性和服务环境的不确定性等特点，造成不同的社区居家养老机构的服务需求呈现出复杂性和特殊性。因此，有必要设立财政预算外的专项基金，执行严格的财政审批程序，为有特殊需求的养老机构提供扶助发展基金。
加强设施布局优化和服务的信息化，提高社区居家养老服务的便捷性。在服务设施的规划布局方面，设立社区综合为老服务体，逐步实现“一站式的综合服务”“一体化的资源统筹”“一门式的受理评估”“一网覆盖的信息管理”。同时，推动嵌入式、小规模、多功能、专业化的社区小微型服务机构建设。并在此基础上，将日间照护机构、老年人助餐服务点、老年睦邻点、标准化活动室等纳入到社区居家养老服务设施的整体规划中，打造“一站多点”的设施集成网络，满足老年人在熟悉环境中就近养老的需求。此外，基于社区居家养老服务内容的开放式发展，依托信息技术打造社区居家养老服务网络平台，如建立“APP菜单式购买服务”的系统，根据服务就近、功能互补、地位公平的原则，实现区域内养老服务资源的共享。同时，老年人可通过信息平台的服务预约的方式实现养老服务的定制化、便捷化提高养老服务资源供给。
优化政府职能转变，营造健康有序的服务发展环境。一是精简养老服务的行政审批，放宽对民间成立社区养老机构的管制、改革管理体制,为社会组织创造有效、合理的介入途径；降低介入门槛、简化或取消各种登记或审批程序，适当引入“先照后证”的负面清单模式；减少对社会组织运行的直接干预，实现机构服务过程的独立运作，创造其相对独立的运行环境。二是理顺各政府部门间的工作协调机制。社区居家养老服务体系的形成有赖于各公共部门的资源统筹、政策共享和互相配合,加快制定明确各主体责任的法律法规以实现部门间的协作管理,促进多级政府、多部门的职能衔接，实现政府部门间的有机协作，保证社区居家养老服务政策的畅通实施。三是强化政府对养老服务的监管。建立严格的从业者（机构与人员）的准入机制和退出机制，以及服务机构的等级评定制度，严格把控社区养老服务的“源头”。规范社会组织在参与过程中的过度市场化倾向，防止其商业化运作而有损公益性的问题，推动养老产业健康发展。同时，拓宽服务信息的反馈渠道，对服务供给质量进行严格评定。此外，构建探索集老年信息大数据与监督反馈于一体的社区居家养老服务信息化监督平台，对老年人信息与需求、服务监管与反馈进行动态化及时性监控。
（作者： 华东师范大学公共管理学院 侯冰 钟仁耀）
