（一）老龄政策缺乏顶层设计

应对人口老龄化的国家战略在整个老龄政策体系中属于最高层次,具有提纲挈领的作用,同国家其他领域的发展战略一起共同构成中国特色社会主义现代化建设战略。但现在中国应对人口老龄化在物质、文化、制度特别是组织体系和体制机制等方面的准备仍很不充分，与党中央“积极应对”的战略要求相比，还存在着不小的差距，主要体现在老龄政策缺乏顶层设计，新修订的《老年法》明确规定，“积极应对人口老龄化是国家的一项长期战略任务”，但这一规定应当体现在国家老龄法规政策的顶层设计上。

（二）老龄政策法律效力较低

老龄政策按效力等级可以划分为法律、行政法规、规章和规范性文件,效力逐步递减。从2012年出台的涉老政策文件看，当前国家层面的老龄政策局限于部委规章和规范性文件层面,上升到国家法律和行政法规层面的老龄政策很少。目前上升到国家法律层级的老龄政策只有新修订的《老年法》,绝大部分老龄政策在形式上是以“通知”“意见”“决定”等规范性文件的形式出台。这些文件的效力较低，导致政策的贯彻实施难以达到预期效果。

（三）老龄政策差异明显

政策具有普适性,应当使政策客体公平享受政策分配的各项资源。但中国老龄政策在城乡之间、区域之间和部门之间发展极不平衡，地方性老龄政策法规差异明显。一是同城市相比,农村老龄政策薄弱,这也是城乡二元差异在老龄政策领域的具体体现;二是不同经济区域间老龄政策发展不均衡，东部发达地区的老龄政策相对丰富多样，中西部则相对缺失。同样是城市的老年人群，也有退休和离休之分，在退休的人群中，由于退休前的职业、身份等不同，退休政策包括退休金差别很大，目前实行的“养老金双轨制”的退休制度一直广受热议。在同一单位，男女职工也可能仅因为性别因素而导致在不同的年龄退休。同样是医疗保险，城镇职工、城镇居民基本医疗保险由社会保障部门主管，“新农合”由卫生部门主管，由于医疗保险实行省级统筹，因此不同省的老人所能报销的比例也不同。老龄政策中存在的如此多的不公平和不均衡给城乡老年人带来诸多不便，也固化了城乡二元结构，对实现公平正义、促进社会和谐造成了严重障碍和负面影响。

（四）老龄政策缺乏系统性

人口老龄化所引起的问题涉及社会经济的方方面面，需要综合应对。中国当前老龄政策缺乏系统性,体系设置不健全，没有形成完整的政策体系。各种涉老政策散见于各部门的规章制度，覆盖面狭窄。当前，中国老龄政策规范和调整的领域主要局限于老年人的经济供养、医疗保健、照料服务、精神文化生活、权益保障等有限的几个方面，老龄政策似乎就是“老年人的政策”。设立相关政策的背景大多是处于形势发展到迫不得已才匆忙出台一个政策以应对，缺少前瞻性和与国家战略相联系的全局观，也缺少统筹意识和统筹制度性设计，使得老龄政策处于“救火队”的状态。如党的十八大报告已提出要“大力发展老龄服务事业和老龄产业”，但目前还没有独立的老龄产业政策，与老龄产业相关的政策散落在与各种企业有关的政策文件中。像民办养老机构的土地优惠政策、税收优惠政策、水电费优惠政策等分别由国土局、税务局和水电公司等执行，实际上有的部门执行，有的不执行，为此而扯皮的事情并不少见。老龄问题具有渐进性、积累性和不可逆转性,老龄问题一旦出现,通常也意味着失去了解决问题的最佳时机。作为解决老龄问题的老龄政策,应当根据老龄问题的这一特性,立足当前,着眼长远，系统地规划、设计和出台相关的老龄政策。从某种意义上说，老龄政策的无系统性阻碍了大老龄格局的形成。

（五）老龄政策配套措施不够

老龄政策内容本身也存在不少问题。一是政策不配套,比如目前虽然有《老年人权益保障法》,但是缺乏相应的实施细则,以及养老保险、老年医疗保健、老年福利等方面的配套法律法规,使《老年人权益保障法》的许多规定显得过于原则化,不具有操作性或难以操作。老龄政策应该明确老龄服务的发生所遵循的一定的规范和标准，如老年家庭服务的培训要具备什么样的内容，按照什么样的水平才能上岗，如何防范风险，出现问题和纠纷如何解决等，都需要有明确的规定才能够保证服务者和服务对象双方的合法权益。二是有些老龄基本政策和具体政策之间,以及老龄具体政策之间存在不一致的内容,还需要及时修改和完善。