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关于推进政府购买服务的几点建议
发布日期:2013-01-31

作者:王虹森 仲达

 

    全国第十三次民政会议透露,“十二五”期间,民政部门将把基本公共服务外的养老服务、社区便民服务、运营各种类型的民政服务机构、慈善超市和捐助管理站等交给社会组织或市场主体,实现行政职能和社会力量的有效结合与良性互动。将协调制定和施行政府购买社会服务、资金补助等制度,制定和落实社会力量提供社会服务的优惠政策,推进民政服务机构公办民营、民办公助,鼓励社会力量通过独资、参股、合作、租赁、并购等方式参与社会服务,推行公平竞争、择优选用,广泛集聚社会资源,形成多元并存、有序竞争、共同发展的社会服务供给格局。很显然, 政府购买服务作为所有民办公助方式中广泛使用的管理工具,必将在扩大民政事业社会参与中发挥重要作用。
  政府购买服务一般是指介于政府出资并直接提供服务和完全私有化两个极端之间的的一种折中的方式,即政府继续保持其投资主体和制定政策的角色,但将营办服务的责任通过合同形式交给独立的营办机构,由它们来提供服务,这种方法通常称之为购买服务,其主要目的是降低服务成本,增加资金渠道,提高服务质量。但随着实践的发展,政府购买服务逐渐变成了一种缩小政府规模和政府干预的方式,从而使政府与私营或非营利组织形成了一种合作关系,共同承担社会责任。责任分工一般是:政府提供部分或全部资金,并保留制订政策的权力,即对所要购买的服务做出限定,如服务对象的范围和资格条件,服务的质量、数量和目标以及评估方法等;营办机构则负责提供配套资金。从经济学角度讲,市场作为“看不见的手”,追求效率和利润最大化,对社会公平有失灵的时候;而政府作为“看得见的手”,则强调公平,但对个性化的要求却不能面面俱到。在这种情况下,作为民办公助的一种折中形式的政府购买服务被认为是克服政府直接提供服务的一个有效而可行的方法。那么,各级民政部门应如何认识、完善、推进政府购买服务呢?建议从三个方面下功夫。
  一要打牢基础。首先要不断完善法制环境。市场经济是法制经济,良好法制环境是政府有效实施购买服务基础,特别是要有操作性较强的合同法作为约束各方行为的基础。改革开放以来,国家出台了中华人民共和国合同法,最高人民法院又先后公告了关于适用《中华人民共和国合同法》若干问题的司法解释一、二、三。近年来,国家又颁布了中华人民共和国政府采购法实施条例和中华人民共和国招标投标法实施条例。这些都为各级民政部门有效实施购买服务奠定了良好的基础;其次要不断加强政府管理合同的能力。包括撰写合同条款、监控合同的实施过程,以及对承包方的服务质量和效果进行评估的能力等。从某种程度上讲,各级民政部门要从以前的“管理事务”向“管理合同”年代转变;再次要培育大量能够提供规范公共服务的市场组织和非营利组织等。当然,这需要有一个“随风潜入夜, 润物细无声”的渐进过程。
  二要精细管理。政府购买服务一般有:为特殊群体购买服务的合同;任务性合同;长期服务合同;业绩表现合同等。购买服务一定要实施精细管理:(1)决定购买服务前进行需求评估,使资金用到最需要的地方;(2)通过竞争招标鉴定合同,保证择优选用;(3)根据需求评估的结果,建立操作行强的服务程序和标准以保证服务的质量。如:每项服务以及完成每项服务的每一个过程都要有可以量化的指标和标准;每一个过程都要有充分的理由证明是必要步骤;每一个过程的成本、价格和时间都要有准确的计算;(4)建立对服务机构进行质量评估的指标,包括服务质量标准,服务机构的工作人员的专业素质或资格,工作人员与服务对象的接触次数,服务的类型等;(5)建立评估服务的效果指标,包括购买服务对服务质量、服务便利性、服务数量以及服务价格等方面的影响。
  三要积累经验。理论上,购买服务的主要优点有:(1)在社会服务领域引入市场竞争机制,从而实现降低服务成本与价格和提高服务效率和质量的目的;(2)降低政府的行政成本,缩小政府的规模;(3)购买服务可以使政府掌握主动权,迫使营办机构必须在服务创新、提高专业水平和竞争力等方面下功夫;(4)由于营办机构具有一定的经营自主权,可以根据需要的变化作出比较快的反映;(5)由于购买服务使营办机构与其服务表现直接挂钩,因而能够激励提供优质服务的动机,变满足政府需要为满足客户需要,从而实现真正为客户服务的目的。
  然而在实践中,由于社会服务本身的一些特性以及政府购买服务的手段尚未成熟,操作层面也存在一些缺陷,如服务质量难以量化,以及成本和价格难计算,特别是一些“软服务”,从而产生各种合同漏洞或顾此失彼的问题。主要表现在:(1)由于政府将服务的营办和提供过程交给了独立的营办组织,政府或大众必然在一定程度上失去对服务的控制和监督;(2)由于政府还没有形成一套可以保证服务质量和对所购买的服务进行有效监督的方法,合同的执行过程很难控制,有时甚至导致质量下降;(3)政府虽然可以节省直接提供服务所需要的人力和设施支出,但间接成本(如招标、与营办组织谈判合同条款、监督合同的实施过程和评估服务的质量和结果等)却相应增加,如果将这些成本也纳入服务成本,则购买服务所能节省的成本不会很理想;(4)独立的盈利性组织由于利润动机的驱使,会经常钻合同漏洞。
  服务合同的条款关系到政府对其所购买的服务的控制程度。随着政府购买服务实践的发展,购买服务合同也逐渐由早期的松散合同发展为越来越注重服务过程的合同。这是因为服务的质量既有主观又有客观的因素,如服务的态度、速度、针对性和可靠性等,是存在于服务过程中的表现,因此要控制质量就必须对过程进行控制。随着对服务结果的评估方法的不断成熟,对合同内容、合同实施过程的监控、以及准确计算服务的成本和价格等方面都有了进步。合同内容一般包括服务对象、服务方法、服务数量和质量,以及服务的监控和评估方法等,并且以降低成本和支持竞争为出发点。因此,只有不断积累经验,才能不断完善。

(  责任编辑:老龄委)
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