来源:  《经济要参》   作者:  华迎放

    一、国外的农业、农民与农民养老保障

　　从国际上看，绝大多数国家的农地基本为私人所有，农业状况较为分化。多数国家的农业是劳动力密集型、低附加值的产业，农民收入较低。但在发达国家，农业占GDP的产业份额和就业份额很低，农地高度集中，由于大规模的机械化作业，农民收入基本达到国家平均水平，甚至更高。

　　国外的农民也与我国有所不同。由于土地的私人所有和允许进行市场交易，农地相对集中，一方面便于规模经营和机械化作业，同时也形成了农场主和农业工人两个完全不同的阶层。而我国，在土地集体所有背景下，形成人均土地占有相对平均、家家户户均获得土地承包经营权并各自从事农业生产的格局，因此，我国农民的情况与国外的农场主和农业工人均不相同。

　　从社会保障的角度看，农业工人和农场主的主体地位是不同的。农业工人从事雇佣劳动，属雇员；而农场主虽然在国外称为农民，但却属雇主或自雇人员。我国目前不存在私营农场主雇佣的农业工人，农民也不同于国外有土地所有权的农场主，在就业性质上农民属自雇人员，只有土地经营权，没有土地所有权，不能进行土地市场交易和产权转让，也就无法靠转让土地资产获取现金收益进行养老。

　　就养老保障而论，国外农业工人和农场主（农民）是有所不同的。一般来说，农业工人和其他行业的雇员一样，通过进入一般性的雇员养老保险计划进行保障，如属缴费性计划则一般要由雇主和雇员双方分别缴费，单独设立农业工人养老保险计划的并不鲜见（如英国在贝弗里奇计划付诸实施之前，曾有专门针对农业工人的自愿性失业保险计划，但未见有专门的社会养老保险计划）。而农场主（农民）由于拥有土地和农业生产资料等财产，老年贫困风险小于农业工人，因此，西方发达国家的农场主（农民）进入社会性养老保障计划的时间多晚于农业工人和一般雇员，而且除设立普遍性养老计划的国家外，不少国家还为农民单独建立了专门的养老保险计划。相比之下，我国农民的养老保障更接近于国外的农场主（农民）养老保障，而不同于农业工人的相关保障。鉴此，本文主要讨论国外农场主（农民）的养老保障，文中所称的农民是农场主，而不是农业工人。

　　二、国外农民养老保障

　　（一）农民养老保障制度的建立背景

　　从世界各国的一般情况看，无论是发达国家，还是发展中国家与转型国家，农民社会养老保险制度建设都要落后于其他群体的养老制度。目前，西方发达国家普遍建立了农民养老保险制度，发展中国家由于国力较弱、农民缴费能力差等多方面因素，农村养老保险发展普遍较为滞后，保障水平也远低于发达国家。尽管如此，各国建立农民养老保险制度的社会经济背景却有诸多相近之处。

　　从社会背景看，各国在工业化、城市化过程中，普遍面临农村劳动力大量向城市转移、农村人口老龄化程度高于城市、传统的家庭养老保障难以为继、农民面临老年贫困等多方面的问题，迫切需要通过社会养老保险化解农民的老年生活风险。如德国很长一段时期以来，立法机关认为，独立从业的农场主在退出农业经营时可以从继承人那里获得一定的现金和实物补偿，因此，没有为他们设立法定社会保障的必要。但由于城市化的影响，德国上世纪50年代农村人口老龄化程度已超过城市，老年农场主及其家属的生活需求也在提高，靠移交农场获得的现金补偿已无法满足他们的需求，尤其是中小农场主在老年时往往陷入生活困境，农村老年人的家庭养老难以为继。

　　从经济背景看，一些国家为了实施农业政策、促进农业集约经营、推进产业结构调整，需要建立农民养老保险制度，使老年农民转让农场、退出农业。此外，从自由平等等社会核心价值理念以及政府社会保障责任的普遍性看，一些西方发达国家在普遍建立雇员养老保障制度后，也有必要把农民纳入社会养老保障的范围。

　　（二）基本社会养老保障制度安排

　　随着社会经济发展和社会保障制度的演进，一些国家为农民提供了基本社会养老保障。农民基本社会养老保障的制度安排如何取决于本国的社会保障理念、社会保障道路选择以及发展演进过程等多方面的因素。具体来讲，有的采取非缴费性的农民养老福利制度，有的不加区别地将农民纳入国民养老保障体系，也有的则专门建立了针对农民的养老保险制度。

　　1.纳入非缴费性的国民养老保障制度

　　建立非缴费性养老保障制度的主要是英国及英联邦国家、北欧以及非洲等一些发展中国家。前者奉行贝弗里奇的福利国家理念，建立全民普享的公共养老保障制度，农民也同样享受公共养老金待遇。这种模式的特点是，待遇全民普享，一般实行等额养老金，替代率比较低，养老金水平与个人收入无关，资金来源于国家公共税收，个人无需缴纳任何费用。加拿大、瑞典、丹麦、澳大利亚、新西兰等属于这种情况。

　　另一类是南美的阿根廷、巴西、智利、乌拉圭、玻利维亚，非洲的博茨瓦纳、纳米比亚、南非、毛里求斯，亚洲的印度等国家，由于农民等低收入群体普遍比较贫困，缴费能力弱，也实行非缴费性的养老保障制度。

　　印度有20％-30％的人口生活在贫困线以下，作为扶贫政策，政府向低收入和没有供养人的65岁以上老人提供5美元补贴。由于无法进行资产核查，只能将5美元按月发给65岁以上老人（不分城乡居民）。养老金的数额很少，只能勉强维持生存。

　　2.建立农民养老保险制度

　　社会保险模式是目前养老保险制度，包括农村养老保险制度的主流模式。德国、日本、美国、韩国等国家采取这种模式，为农民建立了养老保险制度。制度要求农民缴纳养老保险费，公共财政在筹资上给予资助或托底。

　　日本于1959年首次颁布了《国民年金法》，将原未纳入公共养老保险制度的广大农民、个体经营者依法强制纳入社会养老保险体系，从而进入了“国民均年金”的福利时代。1985年，修改了《国民年金法》，对公共年金制度进行了全面改革，使得国民养老保险成为一元化的全体国民共同享有的基本养老保险。参保农民每月定额缴纳1.33万日元的保险费，凡加入时间在25年以上、65岁以上的均可领取基础养老金，加入该制度40年的，退休可领取最高6.7万日元的月养老金。据1999年统计，参加基本养老保险的农民和自雇人员共计2000万人。

　　德国根据1957年7月颁布的《农民老年救济法》为农民建立了专门的养老保险制度。农民养老保险的覆盖范围为所有农业和林业企业主，包括葡萄酒、水果、蔬菜和园林以及养鱼业企业主；农民的配偶，即对企业有同等经营权的丈夫或妻子；主要在农业企业从事劳动的、农民共同劳动的家庭成员或者他们的配偶。基金来源于农民缴纳的养老保险费（所有参保农民缴同样数额）；共同劳动的家庭成员的保险费是规定缴费额的一半，由农业企业主承担；政府承担托底的补差责任。由于所有参保人缴费相同，因此待遇也完全相同。之所以实行等额缴费而没有把保险费与企业的经营结果挂钩，主要是考虑到农业企业的经营具有不稳定性和不可度量性。

　　法国现行农场主社会养老保险覆盖范围包括农场主及其配偶以及其他共同劳作的家庭成员。与德国等额缴费、等额养老金不同的是，法国农民养老保险费分为两部分：一为“人均保险费”，一为“比例保险费”。前者按人头缴纳，后者则根据参保农场主应税收入计算缴纳。农场主本人需要缴纳这两部分保险费，但其配偶及其他共同劳动的家庭成员则只需缴纳前者。相应的，养老金也分为两部分：一部分为农场主、其配偶和共同劳动的其他家庭成员均享有的“基本养老金”，另一部分为只有农场主才享有的“比例养老金”。参保农场主及其家属必须连续缴费，缴费年限低于37.5年的养老金要相应减发，每少缴费4个月，养老金扣减2.5％。

　　3.纳入完全积累的国民养老保障计划

　　目前世界上只有少数亚、非国家实行这种国民社会养老保险制度模式，以亚洲的新加坡和南美的智利为代表。该模式保险基金来源于雇主和雇员按照工资收入的一定比例缴纳的保险费、独立劳动者或自雇者按照个人收入的一定比例所缴的保险费，国家不进行资助，不负担保险费，仅给予一定的政策性优惠。

　　新加坡是较早实行完全积累制的全民养老保障计划的国家，另外一个典型是智利。但这两个国家在推行完全积累制度的全国养老保障计划时，强制要求雇员必须参加，但允许农民自愿参保。

　　新加坡1955年建立“中央公积金制度”时规定自雇（包括纯农民）自愿参加该计划；智利在1981年将原现收现付养老保险制度改为完全积累的个人账户制度时，也规定独立劳动者（包括纯农民）自愿参加。智利在建立新的养老保险制度时，之所以第一次将农民等自雇者包括在内，与其特殊的政治背景分不开的。1973年皮诺切特发动军事政变，推翻了阿连德左翼政府。军政府在经济上推崇芝加哥学派新自由主义理论，推行私有化政策，一批从芝加哥大学留学归来的学子得以进入政界。在他们的领导和策划下，智利从1979年开始推行“七个现代化”的自由化改革，对积弊已深的社会保障制度进行大刀阔斧的改革，推行“新制”。1980年军政府公布的《养老保险法》将社会保障新制一锤定音。如果没有这种特殊的政治背景，也许包括农民在内的这一新制度也难以这么快的速度在全国建立。

　　（三）发展多层次的养老保障（补充养老保险和个人储蓄性养老保障）

　　20世纪70年代后，受石油危机的影响，工业化国家为了减轻社会保障对政府的财政压力，纷纷采取措施大力发展企业年金（补充养老保险）。在此背景下，为了提高农民养老保障水平，缩小城乡差别，大多数工业化国家，如日本（1971年）、丹麦（1977）、美国（1990）、加拿大（1991）针对农业经营者先后建立了补充养老保险——即专门的农民年金计划。与企业年金计划不同的是，农民年金计划基本都由政府组织经办，并提供高额的财政补贴，政府在此相当于承担了企业年金中的雇主角色。如日本国会于1970年5月13日通过了《农业劳动者年金基金法》，建立了农民补充养老金计划。计划于1971年1月1日正式实施，后几经修改，目前基本政策规定为：20周岁以上、60周岁以下的第一类国民年金参保人（20岁以上、60岁以下的农民、个体经营者等），年从事农业生产经营时间不少于60天的，均可自愿参加。

　　除发展农民补充养老保险外，工业化国家政府一般还鼓励发展个人储蓄性养老保障计划，如有的国家通过免征所得税的政策优惠扶持个人储蓄性计划。美国于1981年曾立法规定对于没有职业年金计划的城市雇员及农民给予养老储蓄优惠，在储蓄时不需纳税，计划的最高存款额为每年2000美元；日本民间的农业相互救济协会举办的人身共济保险也对农民养老及其他社会保障发挥了重要的补充作用。

　　三、国外农民养老保障制度建设的主要特点

　　（一）农民养老保障制度的建立时间普遍晚于城镇

　　从各国的情况来看，无论是发达国家还是中等收入国家，首次实施农民养老保险（或保障）的时间一般来讲都明显晚于城镇养老保险；基本上都是在养老保险（障）计划比较成功地解决了政府雇员、公共部门和私营部门雇员的养老问题之后，才开始考虑城镇自雇人员、自由职业者和农民。例外的只有丹麦、瑞典等少数国家。丹麦的养老保险制度是由斯堪的纳维亚地主阶层首先推动，而不是通常迫于工人运动和社会民主的压力而建立的。在丹麦，农民当时几乎占到所有劳动力的一半，由于分劳动者类型的计划是基于个人缴费且只让城市工人阶级享有特权，应强大的农民力量要求国家建立了普遍性的计划。瑞典的情况也相类似。

　　表2为部分国家城镇养老保险制度与农民养老保险制度建立时间。从表中所列部分国家的情况可以看出，这些国家城乡养老保险制度建立时间相差27—80年，大多数国家相差时间为40—70年，平均相差54.7年，即在城镇养老保险制度建立近55年之后才建立了农民养老保险制度。其中，相隔时间最短的希腊为27年，相差时间最长的为爱尔兰，在建立城镇养老保险制度80年之后，才为农民建立了养老保险制度。相差多于50年的有9个；低于50年的5个国家，除希腊和英国外，也接近50年。

　　从表2还可以看出，这些国家城乡社会养老保险制度建立的时间间隔与国家的经济发展水平几乎没有多少相关性。相差时间短的，经济发展水平不一定高，而相差时间长的，经济发展水平也不见得就低。可见，社会养老保障包括农民社会养老保障的建立取决于多方面的因素，包括政府和社会的主导价值观和理念、社会经济发展、社会政策的历史沿革、工会和农会组织的力量等；农民和其他居民的经济状况、养老保障需求、家庭传统和结构、农地制度等也是重要的影响因素。如日本在为城镇职工建立养老保险时，考虑到农民对养老保险的需求没有城镇职工迫切等因素，未将农民覆盖进去。此外，发达国家虽然很晚才建立农民养老保险，但由于土地私有化，农民有占有、使用和处置土地的权利，人均经营的土地规模又比较大，因此，土地在较大程度上能够起到养老保障的作用。

　　（二）公共财政在农民养老保障中承担主要责任

　　农民养老保险一般都是在政府的主持或主导下进行的，特别是在制度创立过程中，如果没有政府的支持、参与和主导，制度是不可能发展起来的。农民收入较低是世界性的普遍现象。为缩小城乡收入和社会保障差距，各国在建立农民社会保障时大都奉行工业反哺农业的思路，对农民养老保险给予大量的财政补贴，或直接由财政出资给予养老保障。

　　从农民养老保险的筹资情况看，农民缴费所占比例非常低，仅为10％-30％左右，政府补贴为主要资金来源。如法国政府补贴为30％，但还有58％是从其他行业的保障计划资金中划拨过来的；希腊、波兰政府补贴为90％；奥地利为70％；德国为70％左右，占农业部全部预算的2/3。德国农民养老保险制度建立初期政府负担较小，但随着农业机械化、产业结构调整，农业呈萎缩状态，农民人数下降，而领养老金者却呈增加趋势，社会经济发展又要求养老金大幅增加，因此，政府不得不一再提高保险费率和增加联邦政府的补贴，来承担日益增加的养老金支出。农村养老保险参保人1958年为799465人，1990年只有488266人，2001年6月则减为370813人，不到1958年的一半。由此，联邦政策的补贴不得不大幅增加，1989年为25.81亿马克，占农民养老保险支出37.81亿马克的72％；1999年为43.652亿马克，占农村养老保险支出60.57亿马克的68％。日本政府对农民养老保险补贴的份额在43％以上，且有逐年递增的趋势。

　　而在发展中国家和英联邦国家，由于农民养老保障属非缴费型，资金则完全来自政府财政资金或其他渠道。

　　（三）农民的养老保障政策与农业政策紧密关联

　　一些国家在建立农村社会养老保险制度时都遵循了一个共同的原则——即农民的社会养老保险与政府在各个时期的农业政策密切关联，并实现了两者之间的良性互动。也就是，通过建立农民社会养老保险制度，促进了经济结构的调整，提高了农业劳动生产率，增加了农民收入；反过来农民收入增加了，又可为农村社会养老保险制度的开展提供良好的物质基础。

　　德国农民养老金的给付是以农场主移交农业企业为先决条件的，旨在促进农场主及时将农场转交给年青一代，这对于促进农业的技术化、知识化和效率化起到了非常重要的作用。日本在二战后的50年间成功地从一个农业人口占将近四成的国家完成城市化，并将农村人口降至4％，与日本政府对农村社会养老保险政策的调整密不可分。如日本战后为了实现农业现代化、扩大农业生产经营规模，在大力推进城市化的同时，在养老保险政策中实行离农政策，鼓励农民离开土地进入城市，即除了一次性的支付给离农补偿金外，还按照《农民养老基金法》规定在国民年金给付中增加了权益转让金；而在20世纪90年代以后，针对农业人口急剧下降、农业人口老龄化十分严重的情况，采取返农政策，即鼓励农民留在土地上，随之，权益转让金被取消。法国也通过实施农村社会养老保险，促使年老的农民将土地经营权转给年青一代，以提高农业的现代化经营水平和国际竞争能力。

　　（四）农民养老保障制度的建立与国家社会经济发展水平相关性不强

　　1.人口与城市化

　　表3为部分国家建立农村养老保障制度时的人口与城市化情况。从所列16个国家的情况可以看出，这些国家在建立农民社会保障制度时，农村人口所占比重从7.4％—56.2％不等，最高为希腊的56.2％，最低为比利时的7.4％，16国农村人口平均为32.9％，即建立农村养老保障时的城市化水平平均达到67.1％。城市化水平的提高，意味着农业人口达到一个比较低的水平，使得国家有可能工业反哺农业，建立农村社会养老保障制度。

　　数据来源：根据帕尔格雷夫世界历史统计1750—1993、the World Bank Group；转引自劳动和社会保障部社会保障研究所郭婕“国际农村养老保险情况及分析”，2007年，作者略作整理。注：（1）由于数据来源有限，比利时和德国均为1960年数据。

　　从老龄人口所占比重看，16国变动范围为3％-15％，平均为10％。说明这些国家建立农村养老保障时，其人口结构已经老龄化，养老压力较大，迫切需要建立老年保障制度防范老年贫困风险，尤其是农村老人的风险。

　　2.农业就业结构与产业结构

　　欧洲各国建立农民养老金制度时农业就业结构变动范围相当宽泛，从5.1％—55.3％不等，农业劳动者就业份额最低的为英国的5.1％，最高为希腊的55.3％，最高为最低的10倍；平均水平为29.8％（大小农户建立时间不同时以小农户建立年份对应的值计算）。这一方面说明，欧洲国家建立农民养老金制度时，其农村劳动力已大量转移到城市，农业就业份额不到1/3，另一方面，也说明农业劳动力的多少并不是一国建立农民养老金制度的唯一决定因素，超过50％的希腊、葡萄牙以及接近50％西班牙、瑞典等国同样能够建立农民养老保障制度就足以说明这个问题。

　　农业产业结构与就业结构的情况有所不同。欧洲各国建立农民养老金制度时，多数国家农业产业结构比重都在20％以下，平均为17％（葡萄牙为大农户，其余国家为小农户，若均以大农户计，则为13.4％）。例外的情况如西班牙为41％，说明该国建立农民养老金制度时还处在农业社会，工业化水平很低。

　　3.人均GDP

　　欧洲国家建立农民养老金制度时的人均GDP水平从1445-9580国际美元不等，最高是最低的6.6倍，平均值为5226国际美元。其中，葡萄牙在人均1445美元时建立了农民养老金制度，说明经济发展水平也不是决定这项制度能否建立的唯一决定因素。

　　综上所述，有关国家建立农民养老金制度时，农村人口平均为32.9％，城市化水平平均达到67.1％，老年人口占全社会的比重平均已达10％，农业就业结构平均水平为29.8％，农业产业结构比重都在20％以下，平均为17％，人均GDP按国际美元计算为5226国际美元。但上述所有指标变动区间都相当大，分布也不集中，说明这些因素单个来看谁都不是决定一国能否建立农民养老金制度的决定性因素。事实上，一国养老保障制度特别是农村养老保障制度的建立，包括是否建立、何时建立、建立什么样的制度、保障水平如何等在很大程度上还是要取决于国家执政党的政治理念和社会核心价值观，取决于执政党的政治决心等多方面的复杂因素。

　　四、启示

　　（一）统筹考虑城镇化、农业政策和农民养老保障问题

　　从国际上看，农民养老保障问题并不是一个孤立的、单纯的保障问题，而是涉及国家工业化、城镇化，涉及农业产业政策的一个综合性问题。一些国家把农民养老保障政策与农业政策联动的做法，值得我们借鉴。不可否认，目前，我国还处在工业化和快速城市化阶段，农村人口的比重还比较大，农业生产碎片化、一家一户耕种的效率低下、农业产出低等问题还很突出。要从根本上解决“三农”问题，必须推进城市化，消除制约农民城市化的各种体制与政策障碍，减少农民数量，推进土地资源的适度集中和集约经营，而这些又与多方面的社会保障政策息息相关。如必须彻底解决被征地农民的社会保障问题，抓紧解决农民工的养老保险问题，进行农民土地承包经营权和宅基地使用权换城镇社保的探索，为城镇化过程中的农民融入城市创造条件。同时，要推进农业产业结构调整，探索土地换保障，促进土地集约经营，走出从根本上解决“三农”问题的新途径。

　　（二）我国已基本具备建立农民养老保障制度的条件

　　从部分国家建立农民养老保障制度的社会经济背景看，我国目前有关的社会经济指标都在各国建立农民养老金制度的变动区间内，按购买力平价折算的人均GDP水平已超出有关国家的平均值，从城乡社会保障制度建立的滞后时间看，部分国家平均为55年，而我国从建国之初建立城镇社会保障至今也已相距50多年。诸多因素说明，根据国际经验，我国建立农民养老金制度的条件已基本具备。

　　从党和政府关于建设和谐社会的执政理念看，需要缩小城乡差距，统筹城乡发展，逐步建立农村社会保障制度，包括农村养老保障制度。

　　从我国经济发展实际水平看，在经过近20多年的持续高速增长后，经济总量已非昔比；特别是近几年，国家公共财政收入以每年超出5000亿元的速度增长，今年财政增收的幅度有望达到1万亿元以上，公共财政投入社会保障的能力明显增强。

　　从农村人口与社会发展情况看，农村人口老龄化快于城镇，农民的养老保障需求日益迫切，而随着农民人均现金收入近年来的不断增长，相当部分农民已具备了参保缴费能力，为农村养老保险制度的开展创造了条件。

　　基于上面分析判断，目前我国已基本具备建立农村养老保障制度的条件，部分经济发达地区全面开展农村养老保险制度的时机已经成熟。

　　（三）选择适合中国国情的农民养老保障制度

　　国际经验告诉我们，一国农民养老保障制度的选择，取决于多方面的因素，需要各国根据本国国情自主决定，并没有一个统一的模式可以因循。我国目前还处于农村社会养老保障的探索阶段和建立初期，建立什么样的农民养老保障制度问题还没有形成一个成熟的、一致的意见。如要不要建立非缴费性的农民养老保障制度，农村养老保险模式是统账结合还是个人账户完全积累制，农村养老保险制度的公共产品属性分析与公共财政投入机制如何选择等。这些问题都需要尽快进行研究、形成成果，以指导实践，促进我国农村养老保障制度的未来建设与长远发展。

　　（四）财政要大力支持农村养老保障制度建设

　　从各国农村养老保障制度建设的实践看，没有公共财政的大量投入，农民养老保障制度是不可能建立并正常运行的。在我国长达50余年的经济建设中，农业和农民通过工农业产品价格剪刀差为工业和国民经济发展作出了巨大贡献，现在理应通过建立农村养老保障等保障机制反哺农业和农民，以促进更大范围的社会公平，促进社会经济在城乡之间、工业与农业之间、不同群体之间的协调发展。

　　注释：

　　①2006年GDP209407亿元，总人口131448万人，人均15930.79元。世界银行2007年公布的按照购买力平价计算的世界GDP排名，中国高居第二位，印度位列第三，据此，人民币兑美元的PPP汇率只有2.6元/美元。表中该数据是按世界银行2006年购买力平价汇率2.6折得出的。