来源:  《中国党政干部论坛》   作者:  全国政协民族和宗教委员会办公室原主任 伊丽苏娅

    一、将积极应对人口老龄化确定为基本国策刻不容缓

　　人口老龄化是21世纪人类社会发展的重大挑战，已经引起国际社会的高度关注。联合国于1982年和2002年分别召开了两届老龄问题世界大会。近二十多年来，历届联合国大会都把老龄问题列入议事日程，先后做出了《老龄问题维也纳国际行动计划》等一系列重大决议，吁请国际社会和各国政府重视和关注老龄问题，成立政府协调机构，制定综合战略，把老龄问题纳入国家经济和社会发展规划；提醒各国政府要“铭记人口老龄化是人类社会历史上前所未有的，对任何社会都是一项重大挑战”，“要采取积极的思想和行为解决人口老龄化带来的各种问题，促进社会经济协调发展”。

　　同发达国家相比，我国人口老龄化呈现出规模大、势头猛、程度高、发展不平衡以及超前于现代化等特征，我国经济发展、社会和谐和政治稳定受到的冲击更为严峻。预测显示，我国老年人口将从目前的1.85亿人，持续增长到2055年的4.87亿，老龄化水平将由13.5%提升到34.9%，超出世界平均水平（22%）12个百分点，是世界上人口老龄化程度最严峻的国家之一。2020年后我国将进入年均增长近1200万的第二个老年人口增长高峰，老龄问题将逐步呈现集中爆发态势，留给我们做战略准备的时间十分有限。

　　而反观现状，我国应对人口老龄化的物质、精神、制度，特别是组织体系和体制机制等各项准备仍很不充分，与党中央国务院“积极应对”的战略要求相比，还存在较大的差距。特别是我国的老龄工作和老龄事业发展仍非常滞后，与人口老龄化快速发展的形势要求和广大老年人日益增长的物质文化需要相比，还存在较大差距。老龄政策法规体系不健全，保障制度不完善；老龄服务体系建设刚刚起步，老年群体社会管理以及制约老龄事业发展的体制机制性问题还比较突出。这是我们想问题、做决策、办事情必须始终把握的基本国情，急需通过基本国策的制定和倡导来改变，否则届时只能采取“应急式”地应对，将陷入十分被动的局面，付出更大成本。同时，人口老龄化问题还是一个攸关当前亿万老年人和每一个公民年老后基本生活保障的重大民生问题，直接关系到我们党长期执政群众基础的巩固和扩大。人口老龄化问题，归根结底是关系国计民生、民族兴衰和国家长治久安的一个具有综合性、长期性、艰巨性的重大战略问题，具备了基本国策所要解决问题的基本属性，理应上升到基本国策层面来应对。与此同时，我国人口老龄化进程不仅关乎自身，也关系到世界人口老龄化进程，作为负责任的世界大国，理应在应对人口老龄化问题上具有自身的国家战略和基本国策。

　　二、进一步加强老龄工作体制建设

　　针对我国严峻的老龄化问题和对世界老龄人口的影响，我们必须在国家层面对此项工作作出能统筹公共资源制定国策的顶层设计，其中最关键的是要有主体机构。全国老龄委是国务院老龄工作的议事协调机构，基本职能是议事协调。但从实际情况来看，老龄委议事协调功能作用发挥得还不够充分。主要原因在于老龄委及其办事机构体制不顺，突出表现在：（1）全国老龄委办事机构虚设。1999年国发22号文件和2005年中央编办发18号文件批准全国老龄工作委员会办公室与中国老龄协会实行合署办公，但中央机构编制委员会并没有给合署办公后的全国老龄办重新下发新的“三定”方案，而是一直沿用1996年（中编发[1996]15号）文件批准的中国老龄协会机构编制方案，至今没有变化。这样一来，全国老龄办虽有职能，但规格、编制、经费却都是套用中国老龄协会的，变成了一个实质上无规格、无编制、无经费的办事机构。2006年国人部发85号文件批准全国老龄办机关参照公务员法管理，实际上参照公务员法管理的人员都是中国老龄协会的在编人员。（2）老龄办比较虚的职能不利于老龄委决策的监督执行。老龄委的办事机构其主要职能归结起来就是“督促检查、调查研究、综合协调”。老龄委的决策部署需要成员单位积极配合落实，老龄办本应具有对各成员单位工作进度、工作质量监督检查的职能。然而，在实际工作中老龄办并没有监督权，老龄委的权威性受到削弱，决策部署往往难以落实。在综合协调方面，需要老龄办协调的很多都是棘手的工作：有的是全局性工作，需要多部门协力完成；有的是特殊性工作，难以协调。老龄办作为议事协调机构的办事机构，没有行政职能，很难与成员单位有效协调和沟通。此外，老龄办的规格较低不利于沟通协调。在沟通协调过程中，成员单位一般都会派一名职位相当的人员参与沟通。由于各级老龄办设在民政部门，机构规格较低，成员单位派出沟通协调的人员职位相应就较低。在当前的行政体制下，如果成员单位一把手不直接介入，工作很难有实质性进展。（3）老龄办设置在民政部门不利于科学决策和工作开展。现在国家老龄工作机构的办事机构设在民政部，绝大多数省市也将老龄办设在民政部门，各级老龄办在开展工作时难免受到制约。首先是受部门利益和视野的局限，难以超越部门利益。再就是受老龄办领导身份的局限，各级老龄办主任或副主任一般是民政部门的班子成员，在协调、督促民政部门做好老龄工作过程中，存在“下级协调、督促检查上级”的尴尬。最后，老龄办主任或副主任，如果以民政部门领导身份去协调成员单位，就有干涉部门工作的嫌疑，很难与成员单位达成一致。（4）地方老龄工作机构设置亟待统一和规范。全国老龄工作委员会办公室成立后，各地也相继成立本级老龄机构，但问题非常突出，设置五花八门。第一，规格不同。省级老龄办有正厅级、副厅级、正处级，地市老龄办有正处级、副处级、正科级。第二，机构性质不同。各级老龄办有行政、参照公务员法管理、事业三种类型，大部分是事业单位。第三，隶属关系不同。各级老龄办大多数设在民政部门，少数设在老干部局、人事局、劳动局、残联等。省级独立设置的有一个（山东），其他都设在民政部门，但设置方式又不一样，相对独立设置的有27个省，作为民政部门内设机构的有河南、上海、天津、西藏4个省。第四，人员编制不同。省级老龄办多的有50多个编制，少的只有3个编制。地方多的几十个，少的只有1个，个别的根本没有编制。老龄办人员编制短缺突出表现在地县以下，很多县级老龄办没有专职人员编制，只在民政局明确一个人兼管老龄工作。（5）老年人社会管理职能条块分割。目前针对老年人的管理和服务机构存在老干部局、退管委和老龄办等多个系统。老干部局主要负责对离退休干部的管理与服务工作，企业退休人员的管理工作则由退管会承担。老龄办的管理服务对象就局限于以上两类人员以外的老年人，而且老龄委（办）还不具备行使老年人社会管理的职能。这种对政府离退休老干部、企业退休人员和社会老人分散实施管理和服务的多轨制模式，形成不了整体合力，降低了管理效率，增加了管理成本，同时也造成了不公平，加深了老年群体内部矛盾，不利于政治稳定，不仅难以适应管理服务社会化的发展方向，也难以适应人口老龄化条件下加强社会管理的新要求。在对老年社团的管理方面，同样存在一些问题。由全国老龄办管理的中国老龄事业发展基金会、中国老年学学会和中国老年大学协会3个全国性老龄社团职能有些交叉，个别社团履行了部分行政职能，而且围绕老龄中心工作、形成合力方面发挥作用不够充分。除了全国老龄办管理的3家全国性老龄社会组织外，如何联系协调其他12家分别由不同职能部委主管的全国性老年社团发挥作用并形成合力，也是一个需要研究的问题。目前，基层老年人协会和各类老年群众组织有80多万个，大多处于无序发展和管理真空状态。如不加强规范管理，将成为游离于社会管理之外的最大群体。以上情形，客观上需要老龄委（办）承担并行使好老年人社会管理的职能。

　　建议：

　　1.进一步完善老龄委，主要强化老龄委的决策权和监督权，真正形成老龄工作全国统筹、监督的合力。

　　2.将全国老龄委办公室做实做强，提升为正部级具有行政主体和执法主体地位的行政机构，同时，为超越部门利益，避免为部门刚性利益所束缚，建议全国老龄委办公室主任由国务院秘书长担任。

　　3.增强全国老龄委成员单位的老龄工作机构职能，将各成员单位的老干部局转变成为履行本单位老龄工作职能的业务司局，真正形成老龄工作齐抓共管的格局。

　　4.按照统一、精简、高效的原则，克服多头管理，整合针对离退休老干部、企业退休人员、社会老人的管理和服务机构。

　　5.坚持培育引导、规范建设的原则，整合各级各类基层老年人社会组织，依托中国老龄协会组建中国老年人联合会，把老年人社会组织建设成为党和政府的助手、老年人的利益代表，发挥其自我管理、自我服务、自我教育、自我保护职能，以及促进社会和谐和政治稳定的作用。

　　6.要统一和规范老龄办的机构设置，形成上下贯通、顺畅的老龄工作组织体系。

　　三、优先发展社会养老服务

　　我国社会养老服务体系建设与快速老龄化形势不相适应，供需矛盾十分突出。传统意义上承担照料老人责任的家庭，规模日益缩小，结构向核心化发展，向老年成员提供照料的能力在不断下降，老年人日益增加的生活服务需求和家庭能为老年人提供的服务日益减少的矛盾日渐突出。而社会化养老机构无论从数量还是质量都不能满足老年人的需求。尽管近年来社区养老服务有了较快发展，但与快速增长的社会需求相比仍相差甚远，服务功能单一，规模过小，辐射能力弱，影响力低，服务被动，没有形成产业化格局，加上政策不够配套，责任主体不明确。此外，养老服务队伍严重短缺，预计目前我国需要800万～1000万养老护理员，但目前经过正规培训的护理人员只有20多万人。

　　建议：

　　1.加快建立以长期照护保障制度为核心、家庭服务为基础，居家养老服务为主体，机构养老服务为支撑，慈善互助服务为补充，资金保障与服务提供相匹配，无偿、低偿和有偿服务相结合，服务监管与提供分离的，具有中国特色的养老服务体系。到2020年，实现70%的失能老年人能够享有居家养老服务，30%的失能老年人能够入住养老服务机构。

　　2.探索建立长期照护社会保险制度，支持商业保险公司发展长期照护商业保险，鼓励各级地方政府建立老年照护补贴制度，扩大老年照护服务的社会需求，推动养老服务产业的健康发展。

　　3.建立健全养老服务管理体制。建立公平、平等、规范的行政许可和行业监管、监督制度；完善服务标准体系，健全服务评估制度；完善、促进照护服务产业化发展的社会融资、税费优惠、土地供应和医疗服务政策，鼓励和引导企业、社会组织和个人兴办养老服务业。

　　4.加强专业服务队伍建设，加快形成专职、兼职和志愿者相结合的养老服务队伍建设。