来源:  人民网   作者:  丁建定  

    一、中国老年福利制度的主要成就与必要性

　　首先，老年生活保障制度取得显著成就，城镇职工基本养老保险、新型农村社会养老保险、城镇居民基本养老保险、城乡最低生活保障制度、农村五保供养制度等的发展，为老年人提供了基本生活保障。2010年末，全国参加城镇基本养老保险人数中，参保离退休人员6305万人，企业退休人员基本养老金待遇提高，且全部按时足额发放，纳入社区管理的企业退休人员共4344万人，占企业退休人员总数的76.2%，比上年末提高1个百分点。 全国农村得到五保供养的人数为534.1万户，556.3万人，各级财政共发放农村五保供养资金98.1亿元，农村五保集中供养177.4万人，集中供养年平均标准为2951.5元/人，比上年增长14.1％；农村五保分散供养378.9万人，分散供养年平均标准为2102.1元/人，比上年增长14.1％。

　　其次，各类老年福利机构与设施的发展，为老年人提供了必要的福利与服务保障。截至2010年底，全国各类老年福利机构39904个，比上年增加233个，床位314.9万张，比上年增长9.0%，年末收养老年人242.6万人，比上年增长6.6%。从单位类型上来看，城市养老服务机构5413个，床位56.7万张，年末收养老年人36.3万人；农村养老服务机构31472个，床位224.9万张，年末收养老年人182.5万人；社会福利院1572个，床位24.5万张，年末收养人数17.9万人；光荣院1371个，床位7.3万张，年末收养老年人5.0万人；荣誉军人康复医院40个，床位0.9万张，年末收养老年人0.5万人；复员军人疗养院36个，床位0.6万张，年末收养老年人0.4万人。

　　然而，我国人口老龄化加速发展，并日益呈现老年人口基数大、增长快，高龄化、空巢化趋势明显，需要照料的失能、半失能老人数量剧增等态势。2009年底，我国60岁及以上老年人口已达1.67亿，占总人口的12.5%，80岁及以上的高龄老人1899万，占老年人口的11.4%。 完善老年福利制度是应对人口老龄化、保障和改善民生的必然要求，是适应传统养老模式转变、满足人民群众养老需求的必由之路，是解决失能、半失能老年群体养老问题、促进社会和谐稳定的当务之急。

　　二、生活保障与福利服务协调发展是完善老年福利制度的核心所在  从“大福利”的视角来看，老年福利制度体系既包括养老保障、医疗保障、社会救助等基本生活方面的保障制度，也包括老年福利、老年津贴等相关福利制度，还应该包括各种各样的养老服务等老年服务制度。老年基本生活保障制度是老年福利制度的基础，老年福利是老年福利制度的核心，而老年服务制度则是老年福利制度的实现途径，没有老年服务制度体系，老年基本生活保障制度难以很好地发挥基础作用，没有老年服务制度，老年福利制度的目的就难以实现。

　　目前，我国老年福利制度体系的几乎所有方面都存在尚待完善之处。在老年基本生活保障制度方面，城镇居民基本养老保险制度刚刚推行，新型农村社会养老保险制度尚未上实现全覆盖，城镇居民基本医疗保险制度和新型农村合作医疗制度的支付标准还都比较低，农村五保户供养制度也需要进一步完善。因此，完善我国老年福利制度的第一部应该是完善我国老年基本生活保障制度，加快城镇居民基本养老保险制度和新型农村社会养老保险制度的实施进程，提高城镇居民基本医疗保险制度和新型农村合作医疗制度的支付标准，进一步完善农村五保户供养制度。

　　在老年福利制度方面，我国老年福利的内容还很有限，全社会对老年福利的认知还有待于提高，老年福利的相关设施还不完善，城乡老年人享有老年福利的状况差别较大，作为老年人应普遍性享有的老年津贴制度尚未开始广泛推行，这都是直接影响老年福利状况和水平的因素。因此，完善老年福利制度必须发展我国老年福利制度的内容，提高全社会对老年福利的认知，不断完善老年福利的相关设施，逐步缩小城乡老年人享有老年福利状况的差别，尽快推行全体老年人普遍享有的老年津贴制度。

　　在老年服务方面，我国的老年服务体系缺乏统筹规划，体系建设缺乏连续性；社区养老服务设施和养老机构床位严重不足，供需矛盾突出；设施简陋、功能单一，难以提供照料护理、医疗康复、精神慰藉等多方面服务；布局不合理，区域之间、城乡之间发展不平衡；政府投入比例少，民间投资规模有限；服务队伍专业化程度不高，行业发展缺乏后劲；国家出台的优惠政策落实难，落实不到位；服务规范、行业自律和市场监管有待加强等。因此，完善我国的老年福利制度，还必须尽快发展养老服务。

　　三、发展养老服务是完善老年福利制度的当务之急

　　我国的社会养老服务体系建设的目标，应以居家养老服务为基础，社区养老服务为依托、机构养老服务为支撑，着眼于老年人养老服务的实际需求，提供具有适宜技术的养老服务，应该优先保障孤老优抚对象、“三无”、“五保”及低收入的高龄、独居、失能等养老困难老年人的服务需求。

　　发展养老服务应该坚持以下基本原则：统筹规划、分级负责；政府主导、多方参与；因地制宜、突出重点的原则，中央政府制定全国总体规划，确定建设目标和主要任务，制定优惠政策，支持重点领域建设。地方制定本地规划，承担主要建设任务，落实优惠政策，推动形成基层网络，保障其可持续发展；加强政府职责，维护社会养老服务的公益性。采取公建民营、民办公助、政府购买服务等多种模式，鼓励社会力量兴办养老机构。充分发挥专业化社会组织的力量，不断提高社会养老服务水平和效率；合理安排社会养老服务体系建设项目，以长期照料、护理康复和社区日间照料为重点，分类完善不同养老服务设施的功能，优先解决好需求最迫切的孤老优抚对象、“三无”老人、“五保”及失能、半失能老年人的照料和护理问题。

　　发展养老服务要注意以下几个方面：促进城乡养老服务体系中政府公共服务、社会中介服务、居民自助服务的三位一体化；推进城乡养老服务基础设施的标准化；促进城乡养老服务服务基本内容的规范化；提升城乡养老服务队伍的专业化；促进城乡养老服务资源的多元化；促进养老服务服务评价机制的科学化；推动城乡养老服务管理的社会化。

　　养老服务建设应以社区日间照料中心和专业化养老机构为重点，通过新建、改扩建和购置，改善社会养老服务体系的基础设施条件。在居家养老服务层面，鼓励对有需求的老年人实施家庭无障碍设施改造，为老年人洗澡、如厕、做饭、户内活动等方面提供便利，巩固家庭养老的地位。在社区养老层面，重点建设老年人日间照料中心等设施，城市社区达到基本覆盖，农村社区达到半数以上覆盖。在机构养老层面，重点建设社会福利院、养老院、敬老院、荣军院、老年公寓等养老机构。

　　四、推进城乡均等化是完善老年福利制度的重中之重

　　由于受到城乡二元结构等因素的影响，我国城城乡老年福利的发展不均衡。相对而言，城镇老年基本生活保障、福利与服务发展较快，乡村老年基本生活保障、福利与服务发展迟缓，为统筹城乡老年福利制度的协调发展，推进城乡老年福利均等化应该成为我国老年福利制度发展的目标。需要指出的是，城乡老年福利服务项目的公平性，并不意味着向城乡老年人提供服务项目内容完全一致，而是指以充分尊重城乡老年居民的老年福利服务需求为基础，向他们提供完备规范的服务内容，统筹城乡老年福利服务体系的发展。在提升城乡老年福利服务公平化的过程中，要根据城乡养老服务的不同发展水平，结合不同老年服务项目的发展状况，依据不同地区的经济发展水平，采取不同的发展模式。在城镇，大部分老年福利服务项目要以官办民助和官民结合为主，部分服务项目可采用官办的方式，同时一些服务项目可采用社区自办的方式；在农村，大部分老年福利服务项目要以官办和官办民助为主，部分服务项目可采用官民结合和社区自办的方式。经济发达地区的大部分老年福利服务项目可以官办民助和官民结合为主，经济欠发达地区的大部分老年福利服务项目则应该以官办和官办民助为主，以促进城乡社区服务项目发展的公平性。

　　在推进农村老年福利服务内容完善中，进一步完善农村低保、新农保、无保和大病医疗救助等基本老年生活保障制度，着力推进农村老年公共服务体系建设。规范各类社会中介组织的提供老年福利与服务的内容、项目、收费标准，引导中介组织为老年人提供质优价廉的福利服务。大力培育发展农村老年福利与服务志愿者组织队伍，健全社区志愿服务网络，要充分调动居民的积极性，开展形式多样的社区志愿者老年互助服务活动，建立农村社区居民自助服务体系。

　　推进城乡老年福利均等化中，应着力推进农村老年福利服务设施的建设。应该建立不同层次的标准化的老年福利服务中心（服务站）及其他配套设施。逐步建立农村老年福利服务信息网络系统，初步构建起县（区）、乡（镇）、村居委会和自然村四级老年福利服务网络体系。统筹城乡社区服务项目的均衡发展。为保证城乡老年人所享受的福利与服务项目的公平性，近期内，发展城乡老年福利服务的内容，要充分考虑到城乡老年福利服务需求程度高的服务项目的差别，有的放矢，提高资金的利用效率。当前，城镇老年福利服务应该重点完善的护老服务、家政服务、照料服务等，而农村应该重点完善的老年基本生活保障、医疗保障、护老服务和照料服务等。

　　主要参考文献

　　（1）人力资源和社会保障部：《2010年度人力资源和社会保障事业发展统计公报》

　　（2）民政部：《2010年社会服务发展统计报告》

　　（3）民政部：《社会养老服务体系建设“十二五”规划（征求意见稿）》

　　（4）郑功成：《中国社会保障改革与发展战略?社会福利与救助卷》，人民出版社2011年版。

　　（5）丁建定：《社会化养老是社会管理的一个重要形式》，《中国劳动保障报》2011年3月29日。