来源:  吉安市老龄办   作者:  谢启念

[摘要]党的十七届五中全会提出了“优先发展社会养老服务”的方针。 如何在“未富先老”的社会形态中，发展社会养老服务事业，是我们面临的新课题。吉安市从满足人民群众养老需求、扩大市场消费和促进就业、维护社会和谐稳定出发，在科学布局、政策扶持、创新发展方面，进行了一系列社会养老服务的探索，有效缓解了人口老龄化带来的压力。但是，在运转过程中，由于受传统养老模式的影响、现有土地政策的制约，以及缺乏有效的管理监督，社会养老服务事业发展面临诸多困境，需要进一步采取措施加以推动。
　　[关键词]社会养老服务  实践  困境  对策
　　一、发展社会养老服务的实践
　　当前，在未富先老的情况下已经进入了老龄化社会，并日益呈现老年人口基数大、增长快，高龄化、空巢化趋势明显，需要照料的失能、半失能老人数量剧增的态势。吉安市现有60岁以上老年人62万，占全市总人口的12.9%，其中80岁及以上的高龄老人9.8万，占老年人口的15.8%；纯老年人家庭人口2.6万，占老年人口的4.2%；城乡老年空巢家庭比例分别达到56%和48%；城乡老年人失能、半失能率分别达到18%和26%。社会养老服务需求快速上升。
　　为应对日趋严峻的养老服务挑战，吉安市积极推行投资主体多元化和运行模式民营化，鼓励和刺激社会力量及民间资本参与养老服务业，初步形成以财政投入为推手、以政策扶持为导向、政府与社会力量互联互动互补、覆盖城乡的社会养老服务格局。
　　1.科学布局。 为了把社会养老服务体系的架构搭起来，在实践中着眼“三个先行”：一是规划先行。本着“坚持政府主导与社会参与相结合、立足现实与面向未来相结合、有序建设与合理规范相结合、公益服务与市场经营相结合”的原则，调整存量，优化增量，全面规划好养老服务机构的空间布局和行业结构。二是目标先行。一方面从眼前需要和现实可能，对公办养老机构床位数、五保供养率明确了要求，提出“市本级和各县（市、区）建有1所以上政府主办的福利型、保障型、示范型养老机构，确保每年新增养老床位2000-3000张，农村五保集中供养率稳定在80%以上，为促进民办养老机构和居家养老服务发挥引领作用”；另一方面从养老服务需求的新趋势、新走向，对民办养老以及居家养老服务的发展方式和项目作了明确，提出“在十二五期间，引导和鼓励民间资本以独资、合资、合作、联营、参股、租赁等方式，兴办老年公寓、养老院、老年康复护理院、临终关怀医院等养老服务机构；到2011年，每个县（市、区）至少新建成1—2个具有一定规模，具备配餐送餐、保洁清扫、医疗陪护、日间照料、紧急救助等服务功能的示范性居家养老服务中心，并通过以点带面，居家养老服务模式在全市的城市社区普遍推行，30%以上的村依托乡镇敬老院、村级老年活动室建有居家养老服务网点，逐步实现老年人群居家养老服务的全覆盖”。三是试点先行。本着“摸着石头过河”的原则和“静悄悄急行军”的精神，积极在公办养老机构探索“公办民营”的路子，开展社区日间照料服务中心和居家养老服务中心试点，到目前，全市投入资金8.6亿多元，建有社会养老服务机构240家、拥有床位20251张，其中民办老年公寓和养老院7家、床位485张，已建成含日间照料功能的综合性社区服务中心200多个、老年活动中心80多个、居家养老服务中心60多个。
　　2. 政策扶持。市委、市政府先后出台积极引导、扶持、鼓励社会力量兴办养老服务机构的政策和涉及社会养老服务的文件10多个，为推进社会养老服务提供了有力支撑。在扶持中突出体现“三个层面”： 一是建设补贴和运营补贴层面。对民办养老服务机构补贴，提出“用房自建且建成投入使用的，由同级财政按建设规模给予一次性建设补贴，300张（含）床位以上的按2000元/床予以补贴，300张床位以下的按1000元/床予以补贴；用房属租用且租用期5年以上的，按核定床位数分5年每年补助100元/床的租赁补贴。对已开业的民办养老机构，按入住老人实际占有床位数，财政给予每年每张床位600元的运营补贴”； 对居家养老服务中心补助，提出“由同级财政一次性给予3—5万元的建设补助；年正常开放260天以上的，财政每年给予1万元的运营补助。对农村五保老人、城镇三无老人、低保或低保边缘家庭中的失能和空巢老人、80周岁以上的高龄特困老人，以及城镇三老优抚对象（老烈属、老伤残军人、老复员军人），实行政府购买服务，给予每人每月100元的居家养老服务券，老年人凭券选择居家养老中心内明码标价的服务项目。二是税费减免和用房保障层面。凡政策规定可以减免的税费全部减免。在节约集约用地的原则下，对养老服务设施建设用地，按照有关法律、法规规定优先保障，并可予以行政划拨；以有偿方式取得土地的，当地政府予以适当补助；对纳入建设规划的养老服务设施建设项目，有关部门优先审批；乡（镇）村公益性养老服务机构建设用地经批准可以使用集体土地；鼓励社会力量将闲置厂房、民用设施改（扩）建成民办养老机构；新建住宅小区要配备养老服务用房。三是队伍建设和管理措施层面。对社会力量兴办的养老服务机构平等对待，把民营养老机构纳入社会福利机构管理，办理民办非企业单位注册登记。民营机构与国有、公办老年福利机构一视同仁，在行政管理、人员培训、嘉奖激励等方面同等对待。把养老服务技能培训纳入城乡就业培训体系，落实相关优惠政策，提供免费技能培训；在各养老机构或居家养老服务中心，安排1-2个由政府购买的公益性岗位，从事社会养老服务工作。
　　3.全力推进。在积极发展社会养老服务的过程中，切实做到“三个引入”：一是引入民间力量。鼓励社会力量及民间资本创办养老服务机构，鼓励社会中介组织、家政服务公司参与居家养老服务项目。遂川县社会投资240万元新建了一栋建筑面积2000多平米的老年活动中心，常年为老年人服务的对象达300多人，并为150多位高龄和独居老人开展义工结对免费上门服务，深受居家困难老人的欢迎。泰和县投资430万元，兴建的老龄服务中心占地11亩、主体工程建筑面积3318平米。吉州区文山街道新村社区一运输老板建起占地面积520平米、住房面积240平米、可容纳20多张床位的居家养老服务中心，本着“让子女放心、让老人舒心”的宗旨，为老人提供饮食、娱乐、生活、学习、聊天各种“保姆”护理式的贴心服务，使老人倍感关怀和温暖，老人在托老所里其乐融融。吉州区古南街道太平桥社区开发商，利用房产售完后留下的400多平米的售楼部，成立了托老服务中心，除开展为失能、半失能老人的全托服务外，还根据社区老人的需求，开展了生活照料、家政、医疗护理、精神慰藉等个性化的上门服务和日间托老、休闲娱乐、文体活动等群体性的社区服务项目。吉州区古南街道神助桥社区利用原国营红声电子厂的厂房、医院等资源，鼓励辖区居民自费开办了托老所和老年人活动中心，不仅为失能、残障老人开展日托、全托、配餐、陪护、陪医等服务项目，而且为辖区老人提供集图书览阅、棋牌、舞台、健身等多种功能为一体的娱乐场所。吉州区北门街道马铺前社区引入市场理念，与辖区内10多个家政、医药、餐饮、商场等服务公司签订了协议书，成为居家养老服务加盟商，实行挂牌服务；并腾出两层240多平米的楼房作为日托室，开办各类老年人培训班和艺术队，设立阅览室、棋牌室、健身场，丰富老年人的文化生活，使独居老人、空巢老人融入社区，将关爱渗透到老人生活的每一天。二是引入社工理念。结合社会工作人才队伍建设，与井冈山大学合作经营管理养老服务中心，广泛开展“爱心扶老护老”社会工作活动，采取“1+2+3”的工作模式，即由1名社会工作者、2名社区志愿者、3名井冈山大学护理学院护理专业的学生组成，为社区内的老年人提供生活照料、医疗护理、康复保健、精神慰藉和家政服务。三是引入信息手段。依托公共信息服务平台和养老服务网络，将养老服务与日常家政服务并行使用，将热线服务和菜单服务有机相连，使老人足不出居，求助时有人管，困难时有人帮。吉州区投入200多万元在全省率先开通老年人“一键通”呼叫服务系统，居家老人在紧急状况下或有服务需求时，就可以按下“一键通”终端按钮，行动不便的老人，还可以使用挂在脖子上的遥控器进行呼叫；一旦呼叫，求助信息就会立刻集中到“12343”便民服务热线的网络平台上，“12343”服务热线收到用户信号，自动识别来电的机主，并在大屏幕电子地图上显示从中心数据库中调取的该老人用户事先登记过的相关信息，接线员可第一时间采取及时、有效的援助措施，为老人提供各种优质、便捷的社区上门服务和居家生活服务，老人呼叫在援助过程中产生的费用都由政府埋单，到目前，“12343”一键通电子呼叫系统已实现中心城区全覆盖，真正成为了居家老人生活的“110”。
　　二、发展社会养老服务的困境
　　1.传统的养老模式影响着社会养老服务的快速发展。一方面，由于当前的养老服务机构仍以公办为主，其中敬老院和光荣院又占绝大多数，服务对象主要是城镇“三无”人员和农村“五保”对象等政府兜底的社会救助人群；“有儿有女”的老年人群还没有形成花钱购买服务的观念，甚至觉得“没有面子”； 政府购买服务用于的对象也主要是高龄困难老人和对社会有贡献的老人，服务覆盖面窄，造成社区开展居家养老只局限于政府投入。另一方面，养老机构缺乏竞争性，养老服务水平偏低，全市养老机构现有职工1201人，其中具有养老服务职业资格证书的只有300 人，仅占25%；养老从业人员与老年人口总数比例为1∶516。再一方面，养老服务资源分散，条块管理，导致有限的社区公共服务设施使用效率低下，养老服务项目大多停留在基本的生活照料上，难以满足不同文化层次、不同经济状况老人的服务需求。
　　2.现有的土地政策制约着社会养老服务的持续发展。鼓励社会力量兴办养老服务机构，已经是我国进入老龄化社会的战略选择，在这种背景下，民办养老机构无疑迎来巨大的机遇。早在2000年，国务院办公厅就转发了《关于加快实现社会福利社会化的意见》，要求对社会福利机构的用地、用电、用水、通信、电视等方面给予优惠政策。之后，各级政府也相继出台了不少好政策，鼓励民间组织、企业和个人采取独资、合资、合作、联营、参股、租赁等方式创办社会养老服务机构，在土地、税收、供水、供电、通信等方面都给予了减免或优惠的政策，但由于这些政策涉及国土、税务、电力等多个部门，又没有相应的具体政策措施，没有形成有效的工作协调推进机制，在实际执行中难以落实。其中最为突出的是土地政策，民办养老机构用地实行划拨是不可能的，优先供地同样是难上加难，土地政策严重制约社会养老服务机构的发展。
　　3.有效的管理监督困扰着社会养老服务的健康发展。一个是缺乏对服务对象养老需求的有效评估，不同年龄段的老人，不同文化和工作经历的老人，不同经济状况、身体状况和家庭状况的老人，都有不同的养老服务需求。对这些不同的养老服务需求，目前还没有机构进行有效调查评估，缺乏准确的数据。没有准确的数据，就无法作出准确服务规划，如养老机构网点的布局建设、养老护理人员的配置和培训、养老设施的建设等。另一个是对养老机构的服务标准和管理制度缺乏统一规定，包括经费投入、人员配备、服务内容和专业化职业化要求，以及义工和志愿者的参与、社会工作的介入等方面，都没有统一的标准和明确的要求，以致无法进行评估和监督，也就难以提高老年人的生活质量。再一个是对作为民办非企业单位的养老机构，资产归属难以界定，随着民办养老机构的规模扩大、资产增值，其经营期内发展起来的资产如何进行归属界定？公办养老机构和居家养老机构，如以“公办民营”的模式进行探索，在民营期内发展起来的资产，在经营期满后如何进行归属界定？这些实际问题的存在，困扰着投资者，也很大程度上影响了投资者的积极性。
　　三、发展社会养老服务的对策
　　1.举社会之力，汇集社会养老服务的“大合唱”。一是政府推动。各级政府要高度重视养老服务事业的发展，列入重要议事日程，纳入国民经济和社会发展总体规划。出台加快推进社会养老服务体系建设的文件，制定扶持养老服务业发展的优惠政策。建立养老服务事业发展目标管理考评机制，把养老服务事业列入政府民生工程，把兴办养老服务机构、满足老年人多层次的养老服务需求作为重要的民生指标，把新增养老床位和居家养老服务列入政府实事项目。加大对养老机构发展的资源配置，制定具体的措施和方法，最大限度地鼓励支持社会力量兴办养老机构，要牵头组织募集社会资金，划拨国有土地，兴建带有示范性的养老服务机构，通过示范引领作用，有效推动社会养老服务事业的蓬勃发展。二是政策带动。紧紧围绕培育发展社会养老服务事业，积极出台供地优先制、收费放开制、规费减免制、税费优惠制、项目扶持制、培训免费制、服务补贴制、资产备案制等各项扶持性政策文件。明确提出建立公开、平等、开放、规范的养老服务准入制度，大力扶持以公建民营、民办公助、民办民助、政府补贴、购买服务等方式兴办养老服务机构，形成以面向全体老年人服务为发展宗旨，探索构建满足老年群体多层次、服务需求多样化的社会养老服务新格局。三是投资拉动。广泛通过媒体，大力宣传社会养老的责任和义务，大力宣传政府的扶持措施，大力宣传实业家和爱心人士关注、涉足、投资养老服务的典型，为社会养老服务事业的培育发展营造一个良好的投资环境。
　　2.谋完善之策，弹出社会养老服务的“五线谱”。一是构建服务体系。要按照“城乡统筹，协调推进”的工作方针，着力构建以居家养老服务为基础、社区服务为依托、民办机构养老为突破、各类养老服务机构协调发展、多种养老方式相互补充的养老服务体系，满足不同年龄、不同层次、不同区域、不同消费、不同服务的养老需求。二是保障建设用地。把养老服务机构建设纳入城市基础设施建设的整体规划，对纳入建设规划的养老服务设施建设项目，有关部门优先审批，并在下达给各地的年度新增建设用地计划中给予优先安排。乡（镇）村公益性养老服务机构建设用地经批准可以使用集体土地。鼓励社会力量通过对闲置厂房、民用设施改（扩）建民办养老机构。新建住宅小区要按每百户30平米的标准配备养老服务用房。对现有养老服务设施，任何单位不得挤占或者改变用途性质，确因国家建设需要拆迁或占用的，应按照有关拆迁办法和标准给予补偿。优先安排建设用地，对纳入规划建设的非营利性养老服务机构建设用地，应采取行政划拨的方式供地，并优先予以保证；对不具备划拨用地条件的，可采取协议出让方式供地，确保土地真正用于养老事业。三是建立制度标准。建立、健全养老服务相关法规和准入、退出、监管制度，规范养老服务市场行为。加快出台和完善养老服务的相关服务标准、设施标准和管理规范。建立等级评定制度和养老服务评估制度，健全标准管理体系，大力推动各级各类标准在养老服务行业中贯彻落实。
　　3.走创新之路，奏响社会养老服务的“和谐曲”。一是培养服务人才。加强养老护理职业教育，有计划地在高等院校和中等职业学校增设养老服务相关专业和课程，开辟养老服务培训基地，加快培养老年医学、护理、营养和心理等方面的专业人才，提高养老服务从业人员的职业道德、业务技能和服务水平。将养老机构纳入护理类专业实习基地范围，鼓励大专院校学生到各类养老机构实习。制定从业人员职业技术等级评定制度，实行各类养老机构从业人员的职业资格认证和持证上岗制度。探索建立在养老服务中引入专业社会工作人才的机制，开展社会工作的学历教育和资格认证。增设社区养老服务公益性岗位，支持养老机构吸纳就业困难群体就业。有条件的地区，可探索实行养老服务岗位政府补贴制。加快培育从事养老服务的志愿者队伍，实行志愿者注册制度，形成专业人员引领志愿者的联动工作机制，积极倡导、发展志愿者队伍，探索建立义工服务时间储备制等互助服务体制。积极组织养老机构工作人员开展岗位培训和业务辅导，对考试合格的发给职业资格证书，不断提高养老服务队伍的专业化水平，增加他们创办养老机构的信心指数。二是整合服务资源。有序地协调和组织各类可以为老服务的平台，使公共服务资源得到有效的整合和挖掘；进一步通过组建和规范以助老志愿者、义工为主的养老服务队伍，使零散的公益助老活动组织化、制度化、常态化。坚持“两走模式”，一个是“走进去”，对少数缺乏生活自理能力的高龄、空巢、病残、贫困等重点困难老人，由服务人员走进老人家中开展服务；一个“走出来”，建立集文体娱乐、休闲聊天、法律援助和医疗保障为一体的老年活动场所，并以此为依托，通过组织开展各种丰富多彩的社会活动，引导低龄健康的老年人走出家庭，融入社区，寻找快乐。三是提升服务质量。养老机构的健康发展，基础在服务质量，关键是社会信誉度。要成立社会养老服务协会，协会要求各成员单位在器具管理上，实行被褥、床位、床单、洗漱用品四个统一，同时，严格建筑设施、卫生条件、食堂餐饮、服务规范等行业标准的检查，负责受理社会对养老服务机构投诉、举报的查处，并通过绩效考核的社会公布机制和文明养老院的评比制度，促进养老机构服务质量的提高。不断拓展养老服务的形式和内容，由单纯的生活照料服务延伸到保健、康复、医疗、娱乐、精神慰籍和临终关怀等服务，增强民办养老机构的生存和发展能力，促进养老服务产业化的稳步推进。