来源:  全国老龄办   作者:  李伟

    一、调查启示：政府必须统筹规划老年社会服务设施建设
　　2011年2月底，对云南省基层老龄工作进行了调研，其中云南省一些地方对老年社会服务设施建设进行统一规划实施的做法，有创新，有借鉴意义。
　　2009年云南省昆明市第75次常委会提出发展养老服务业要求，之后副市长兼市老龄委主任4次召开由发改委、规划、土地、财政、民政、老龄办等部门领导参加的专题会。2010年昆明市对城市老年人设施进行专项规划，于当年10月出台了《昆明市城市老年人设施专项规划》。该规划在大老龄工作格局中具有创新性和务实性。
　　一是明确了老年人服务设施建设的范围。规划建设范围包括了广大老年人需要的养老、活动、服务等各类设施，对全市的养老院、老年公寓、老年护理院、老年大学、老年活动中心等进行了合理规划布局，解决了老年社区、老年教育、老年文化体育设施建设无人问津、无序管理问题。
　　二是破解了老年人服务设施建设政策障碍难题。规划明确规定新建居住项目或改造项目要把老年人服务设施纳入一并审批，城市规划、土地部门要统筹安排养老服务建设项目用地，并给予优惠；规划中还相应制定了《昆明市居住区、小区老年人设施配置指导标准》，由相关部门进行监管。目前规划实施顺利，民营资本进入老年服务设施建设积极性高。
　　三是从大老龄工作角度完善了老年社会服务体系模式内容。规划提出的模式为：“以居家养老为基础、社区服务为依托、机构养老为补充、各类养老服务机构协调发展，多种养老方式相互补充，各类社会力量相协调的养老服务体系，重点调动和鼓励社会力量参与老年人设施建设和经营。”其中的“各类养老服务机构协调发展”，是大老龄工作基本要求，从政策层面上把为城市三无老人、农村五保老人和失能困难老人服务的基本养老服务体系建设，上升到为全体老年人生活和生命质量提高服务的、满足老年人各种需求的老年人社会服务体系建设。
　　云南省老龄委近几年在加强基层老年人协会建设过程中，结合“敬老先进村（社区）”创建活动和百个老年人协会建设示范村建设工程，大力推行实施《基层老年人协会“七个一”规范化建设标准》，统筹规划，整合资源，全面服务，把“办好一个老年活动中心，建立一所老年学校，因地制宜创办一个能够提供稳定收入的经济实体”作为“七个一”规范化建设标准内容，收到明显效果。玉溪市“十一五”期间各级累计投入老年人协会规范化建设资金达到2700多万元，老年活动设施覆盖全市行政村和80%的自然村，老年学校占到全市村（居）总数的70%以上。曲靖市全市98%的村(社区)成立了老年人协会，老年人入会率80%以上；55%的村(社区) 老年人协会达到“七个一”标准。
　　云南省加强老年社会服务设施建设，在城市启动了为老年人各种服务所需的设施建设，统筹规划，责任实施；在农村基层社区，政府统一投资推动，通过村（居）老年人协会规范化建设，加强老年人文化、体育、教育、照料等服务设施建设，确实为当地老年人生活生命质量提高产生了积极作用。云南省的经验表明，政府必须加强老龄工作，理清部门职责边界，把老年社会服务设施建设作为老龄工作的紧要任务和抓手，制定有效的管理体制机制，统筹规划实施老年社会服务设施建设，为广大老年人各种服务需求提供服务设施保障。
　　二、现实困惑：老年社会服务设施匮乏与重复浪费并存
　　多年来，在各级党委和政府的重视推动下，我国老年社会服务设施建设早已在全国各地普遍展开，但成效与问题并存，进步与差距同在，总体显示老年人服务需求与供给差距大，要求必须加快老年社会服务设施建设步伐。
　　（一）国有（公益）养老机构发展迅速，质量逐步提高，范围逐步扩大。存在的问题是发展不平衡，政府重复投资浪费与老年人服务设施不足的矛盾明显。突出表现为，一方面一些地方政府投巨资在城市建设高档养老机构（多数为政府拨款重复建设的事业单位），主要为高收入老年人提供养老服务，造成国民收入二次分配不公和资金浪费；另一方面基层普遍缺乏失能老人和城市三无老人、农村五保老人急需的基本养老服务设施，而广大老年人需求的物质精神服务设施更为不足。
　　（二）民营养老机构处于起步阶段，呈现良好发展态势，但困难重重。主要是政策性障碍，政府扶持力度不足，发展缓慢。尤其在欠发达地区和贫困地区，投资民办养老机构被称为“美丽的陷阱”。
　　（三）老年社区照料服务设施建设有了良好开端，但困惑较多，主要是服务设施建设管理体制机制没有建立起来，缺乏投资主体，缺乏政策支持，缺乏制度规范。
　　（四）老年文化活动服务设施建设有一定基础，地方党委政府和企业事业单位领导比较重视，县以上老年文化服务设施比较普及，效果明显。城乡基层社区、农村老年文化活动服务设施缺乏，老年人对文化活动服务设施需求量大，而政府投资严重不足，且城乡发展不平衡，很多地方农村处于空白状态。出现此问题的主要原因是老年文化服务管理体制不顺，缺少牵头责任部门。全国老龄委规定文化部负责老年文化工作，但实践中差距大，地方基层多数由老龄办被动负责，或处于无责任部门管理自然状态。
　　（五）老年体育活动服务设施建设在体育部门，尤其在各级体育协会的推动下，发展普及较好。城市公共场所、社区、单位等体育服务设施虽数量、规模、水准参差不齐，但却适合老年人体育活动需要，深受老年人欢迎。相比较而言，欠发达地区和贫困地区基层社区、农村老年体育服务设施不足，这是今后老龄工作努力的一个方向。
　　（六）老年教育服务设施建设在老干部部门的领导推动下，与老年文化服务设施建设相适应，全国县以上城市老年教育服务设施比较齐全，基本达到县县有老年大学。存在的问题，一是高档的老年大学主要为离退休干部服务，社区老年人难以加入学习行列，也有资源浪费现象。二是基层乡镇（街道）、村居社区老年教育服务设施缺乏，老有所学、老有所教落实困难。三是目前老年教育体制机制存在问题大，缺少服务设施建设责任管理部门。全国老龄委规定文化部负责老年教育工作，实际上是县以上老年大学多数由老干部部门负责管理，基层社区、农村老年教育普遍大体上由老龄办艰难地推动，多数农村老年教育工作处于未开展状态。
　　（七）老年维权服务、老年社会工作服务等其他服务设施基本是空白，需要政府站在老年人权益保障的角度，积极开展相应的服务设施建设工作。
　　三、老年社会服务设施建设理论依据
　　（一）国务院政府工作部署要求。温家宝总理在2011年的政府工作报告指出，要“加快建立健全老年人社会服务体系，加强公益性养老服务设施建设”。这里的老年人社会服务体系实际上与老龄工作中经常运用的老年社会服务体系或养老社会服务体系一致，内容基本相同。很显然，温总理在此讲的老年人社会服务体系涵盖了老年人需求的各方面服务，不仅仅指的是养老院或敬老院。我国老年社会保障体系基本形成，但相比较老年社会服务体系建设滞后。因此，在未来一个时期，老年社会服务体系建设，就成为老龄工作的紧要任务和支柱性工作。
　　（二）老年社会服务体系建设内容要求。目前，老年社会服务体系建设基本理论不清，是其发展受阻的一个重要原因。换句话说，老年社会服务体系建设之所以出现发展缓慢问题，一个重要原因是对老年社会服务概念不清，理论有困惑，认识错位，并由此导致管理体制机制缺乏，责任主体不明确，实践实施困难。
　　我们所说的老年社会服务，一般与老年家庭服务相对，指由政府、社会组织、企业、志愿者等为老年人提供的各种生活和参与发展所需的服务，习惯上也称养老社会服务或老年社会服务或老龄社会服务（严格意义上讲之间都是有区别的，但在实践使用中内容都是同一的）。老年社会服务又可以分为基本（社会）养老服务（福利性养老服务或公益性养老服务）、非营利性老年服务和营利性老年服务（二者可称为非基本养老服务）。非基本养老服务是对老年人生活所需提供的、具有一定幸福指数的享受服务。
　　基本养老服务一般指的是传统意义上民政部门开展的以居住为主体的基本养老服务，是对老年人生活最基本需求的服务，主要特点“被养”，所包括的形式主要有敬老院、养老院、社会福利务院、社区照料机构等。
　　与老年社会服务含义相统一，老年社会服务设施（可以简称为养老服务设施）包含了不同类型、不同层次老年人生活、生存、发展所需的各种设备和场所。既有以生活照料服务为基本需求的照护养老服务设施，也有以居住休闲服务为需求的大众化老年服务设施；既有提高老年人生活生命质量的文化、体育和教育老年服务设施，也有权益维护、法律援助、医疗保健、心理咨询、金融理财、再就业、家政等服务设施，等等。
　　新形势下老龄工作应该把工作的重点放到老年社会服务设施建设上，不能只抓居住型养老机构和社区照料养老服务机构，而轻视忽视对其他老年社会服务设施的建设。
　　在老年社会服务设施建设上哪个先？哪个后？哪个轻？哪个重？政府作为社会基本公共服务建设主体，应该优先重点抓基本养老服务设施建设，保障老年人的基本生存权，担当起政府的起码责任。其他服务设施建设大多是提高老年人的生活生命质量，提高老年人的幸福指数，应该因地制宜，因需制宜，同等重视，同步发展。老年文化体育活动、老年教育、维权服务设施建设在老年人生活中都有特殊地位，各有作用，不能忽视任何一方面建设。
　　四、发挥政府在老年社会服务设施建设中的主导作用
　　老年社会服务设施建设的正常实施，需要建立健全相对应的合理的体制机制。
　　为节约资源，减少浪费，统筹规划协调老年社会服务设施建设发展，应当建立由发展改革委统一牵头，老龄委协助承办，规划、住建、财政、土地、民政、教育、文化、体育、老干部、司法等有关部门参与的老年社会服务设施建设管理体制。发展改革委依托老龄委研究规划、协调指导、推动督查老年社会服务设施建设，有关部门具体承担实施本行业的老年服务设施项目，这是加强老龄工作的有效途径和突破口，是老年社会服务设施建设体制机制的最佳选择，对整体推进老龄工作能起到事半功倍作用。
　　党中央国务院赋予全国老龄委的工作职责，第一条为研究、制定老龄事业发展战略及重大政策，协调和推动有关部门实施老龄事业发展规划；第4条为指导、督促和检查各省、自治区、直辖市的老龄工作。综合老龄委的工作职能，大致可概括为研究、协调、指导、推动、督查10个字。如何履行好老龄委自身职责，重要的是要解决好老龄委工作抓什么、如何抓的问题。
　　老龄工作千头万绪，内容繁杂。老龄委工作如何能抓到“牵牛鼻子”切入点，是工作的难点和重点。当前老年社会服务体系建设成为政府民生工程内容，而老年社会服务体系建设工作量庞大，涉及面宽广。老龄委如何站在老年社会服务体系建设的制高点，保证工作有序健康开展，显然应把研究规划、协调指导、推动督查老年社会服务设施建设作为工作的重要抓手，当好“设计师”和“督查专员”角色，以此促进老年社会服务软件建设顺利开展，由此提高老龄委工作效能，推动老龄事业又好又快发展。