来源:  中国劳动保障报   作者:  清华大学公共管理学院就业与社会保障研究中心　杨燕绥 胡乃军

    一个国家的人口老龄化大概要经历四个阶段：（1）进入阶段 （65岁及其以上人口占总人口的7%），中国在2000年前后已经进入，英美国家早在20世纪60年代已经进入；（2）劳动人口下降和劳动力短缺阶段，中国将在2015年前后开始；（3）老龄人口达到峰值点、赡养负担不断加重阶段，中国约在2035年后出现两个劳动力供养1个老人的赡养结构，1个纳税人供养1个老人的有效赡养结构；（4）受积极的出生政策和实际出生率的影响，及其引进青年人口政策的影响，人口统计趋于合理，老龄化程度低于其他国家。

　　在全球范围内，谁抢占早期进入第四阶段的先机，谁就是强者。这取决于国家公共政策和政府的驾驭能力。中国正在进入第二阶段和逼近第三阶段，欲尽早实现第四阶段，必须具有长效的战略安排。

　　1.完善个人账户，整合社保信息系统

　　根据 《社会保险法》的规定，统一身份证号和社会保障号，建立国家社会保障总局 （好比国家的第二安全部），借鉴税务和工商发展模式进行组织建设，令国家 “收钱、管制和服务”三类机构并行发展。打造信息时代的新型国家行政体制，负责整合相关社会保障公共服务，统一全国居民基本信息系统 （基于动态的、互动的、终生的居民信息管理系统，厘清人口数据）和社会保障公共服务体系 （包括登记申报、权益记录、支付福利），做到一个号、一个户、一张卡、一个信息系统和一个窗口，结束 “五龙治水”和 “信息孤岛”现象，管好居民的社会保障个人账户和权益记录，建立居民征信管理体系，为加强社会建设和完善公共服务体系奠定基础。

　　居民社会保障个人账户需要外接专业化和社会化管理的养老金账户。养老金账户是积累养老金和消费养老金，具有平滑个人一生消费功能的终生理财账户，需要专业机构、专业系统和专业人员管理。专业养老金公司大有作为。他们应当为客户建立可以吸纳各种养老资金 、组合各类投资、满足各种合法需求的养老金账户管理系统和专业团队。

　　2.调整养老金结构，区分政府和市场

　　社会统筹与个人账户相结合是我国养老金制度的大政方针。统筹意在克服老年贫困，是政府责任；个人账户意在改善老年生活，是政府、个人和市场责任。

　　目前我国正在构建覆盖人人的基本养老金（第一支柱）政策体系，但基本养老保险混淆了统筹账户和个人账户，也就混淆了政府和市场的界限，在政府挤出市场和替代个人责任的同时，加大了政府的财政风险和居民养老风险，这是严重的结构性问题。

　　作为第二支柱的企业年金，其决策和立法借鉴了国际经验，运行模式选择正确，自身表现不菲，但政策配套和支持不足，发展步履艰难，亟待朝着 “激励企业供款积极性，淡化企业发起职业养老金计划责任；激励职工供款积极性，强化职业养老金个人账户管理和基金市场运营机制”的方向发展。

　　作为第三支柱的居民养老储蓄，应当属于合格计划范围，依法界定合格计划的标准。政府对符合合格计划条件的居民养老储蓄给予“减免延”的税优政策支持，确保养老金受益人的利益最大化，而不是商业机构的当前利润最大化。

　　总之，构建多支柱养老金体系的指导思想和制度框架已经形成，但尚未完成制度设计和实施方案。反之，政策碎片、统筹层次低、待遇差距大、个人账户贬值 （记账利息低于通胀率）、退休年龄早 （50岁-60岁）、预期寿命长，是迟早要解决的问题。应当借鉴OECD（世界经济合作与发展组织）国家的经验，建立 “统筹国民养老金，规范个人账户养老金”的制度结构，实现 “政府责任和市场功能”两个最大化。

　　3.拓展筹资渠道，增加养老金存量

　　养老金是保障老年人日常支出的现金流。筹集养老金的方式包括现收现付 （向当期老龄人口筹资）和长期积累 （向未来老龄人口筹资）。总之，养老金可以来自国民基础养老金(政府预算)、职业养老金 （雇主成本）、个人养老金 （个人储蓄）。

　　如今悄然升温的消费养老，是网络经济和买方市场时代的产物，商家不仅认同微利经营模式，而且愿意向客户让利并转入养老金账户，实为促进消费和增加养老金的 “双面胶”，只要加以规制，一定会成为养老金的第四来源。

　　政府责任和功能体现在三个方面：一是财政功能，确保基础养老金覆盖人人；二是税政功能，利用税优政策鼓励雇主和个人储蓄养老金 （美国人均5万美元、澳大利亚户均40万澳元）；三是治理功能，打造养老金受托人，治理养老金市场，成功运作养老基金，使养老基金在分享经济进步成果中实现保值增值目标。

　　4.做强养老金市场，增强国家金融竞争力

　　养老金市场和国家金融竞争力具有互动关系。敢于让养老基金进入市场，是政府具有治理能力的表现。养老基金一旦进入市场，即将资本市场治理问题提到政治稳定和社会安全的高度。

　　伴随人口老龄化，养老基金越来越成为国家社会保障体系的一部分，全球已有60多个国家拥有资产组合与市场运营的养老基金。经过2008年金融海啸冲击之后，2009年的资金总量仍然达到29.5万亿美元。其中，美国占有60%以上，总计15.6万亿美元，全美人均5万美元，打破了美国人不存钱的说法；英国、荷兰、加拿大、澳大利亚和日本几个养老金市场发达国家共占有1/3。

　　中国目前约有0.15万亿美元养老基金（包括全国社会保障储备基金、企业年金基金），显然难以应付中国的老龄化压力。政府正在鼓励16岁以上劳动人口进行养老储蓄，如果每人每年存100元，2015年以后平均每年减少劳动人口约880万人，到2020年，在年均收益率2%的条件下，养老基金将达到两万亿元，在养老基金年均收益率4%的条件下将达到3.96万亿元人民币，在年均收益率6%的条件下则是9.45万亿元。养老基金投资具有克服通胀率和分享经济发展成果的双重功能。假设政府能够控制通胀率在4%以内，投资收益率达到4%以上才能保值，达到6%以上才算增值，但不能为追求过高收益去冒险。管理养老基金需要居民坚持储蓄、投资经理理财和政府公共治理的三方合作。

　　政府不能满足于用货币支付养老金，应当促进养老金资本化。养老金改革决策要克服短期行为，厘清公共政策的价值观 ，转变发展模式，对国家和人民的长期利益负责。

　　5.完善医保计划，分担老年健康成本

　　健康是养老的资本，也是主要成本。老年人患慢性病的几率高，医疗服务价格和药费逐年增长，老年需要可及的、买得起的保健服务和医疗服务。发展社区卫生保健事业和全民医疗保险计划 （分担80%以上医疗费用），是应对老龄社会不可缺少的两个环节。首先，建立多元长效的资金投入机制。在2003年，65岁人口占全国总人口的7%以上，医疗费用约占总费用的20%，占GDP的1%；目前，经济发达且人口流动性较差的地区，老龄人口的医疗费用甚至超过总费用的50%；2015年以后，劳动人口年均减少约800万人，老龄人口增加约800万人，仅凭企业和职工缴费将难以平衡医疗保险计划的收支。其次，培育老龄健康护理人才队伍。2010年我国80岁高龄人口达到2000万人，且年增100万人，空巢家庭在50%以上，按照1:2的人工需求测算，需要500万护理人员，他们需要懂救急处理、日常护理、膳食安排、卫生清洁和老人心理等知识，重要的是热爱这个职业。最后，建立老人健康档案信息系统，根据居家养老、社区养老和养老社区的不同需求，建立体检、救助、特殊护理的服务派送体系。

　　6.鼓励买自住房，增加老年资产

　　职业稳定和中等以上收入的人群是具有购房能力的群体，自住房具有投资养老和平衡一生收入的调节作用，可能耗掉职工一生收入的1/3。政府应当鼓励和支持他们购买限价的自住房，作为住房保障政策的一部分。要做到以上这一点，首先需要将职业人购买限价房纳入国家住房保障政策体系，根据职工群体的终生收入和公积金能力，建立限价房的定价机制和购买制度；针对老人群体建立自住房的优惠抵押、租赁的变现制度，补充老年人的养老金支付能力以外的健康支出和购买服务支出。

　　7.管理养老资产、家庭理财和社保政策互动

　　讨论需要多少养老金可以实现老年无忧的话题已经过时。应对老龄社会需要就以下三个概念达成社会共识：一是养老金，即指保障老年日常开支的稳定的现金流，其购买能力是刚性的、有限的和有保障的；二是养老保障，包括日常开支的养老金、老年健康保障、老年居住和老年护理四大要素；三是养老资产，即指针对上述四大要素的理财规划，包括养老投资阶段和养老消费阶段 。

　　国家要制订具有增值能力的养老金计划、老年医疗保障计划、老年居住计划和老年照顾计划的公共政策。政府有责任让 “劳有所得、病有所医、住有所居、老有所养”的小康社会口号，按照平衡个人一生财务周期的规律，成为整合与完善国家社会保障政策体系的指导原则，让更多的人能够实现终生收入平滑消费的目标，避免 “年少存养老金贬值、中年买不起房着急、老年无资产忧愁”的社会现象。鼓励个人和家庭尽早做好养老理财规划，实现国家社会保障政策和个人家庭理财规划的互动性。

　　8.打造服务体系，支持居家养老

　　信息时代的空巢家庭现象越来越突出，这样的空巢老人养老有三种模式，即居家养老、社区养老和进入养老社区。其实，三种方式均不能脱离 “居家养老”的核心。居家即指以老人为核心的生活方式，无论老人住在哪里，均有 “在家”的感觉。为此要建设老年社区服务（送服务上门和入户）和公共养老社区 （因为健康原因或者气候原因，暂时或长久离开自主宅，租用养老设施齐全的老年社区住宅）。

　　在一个老龄人口占1/3以上的社会里，当老年人可以信赖社会并买得起老年服务，不依赖子女度过晚年的时候，社会才得以安定与和谐。为此，要建立老年护理保险计划，应对劳动人口短缺后购买服务的高成本风险。这个风险既是家庭风险，也是社会风险。在2015年以后，劳动人口的减少和老龄人口的增加几乎同时发生，出现 “两面楚歌”现象。一方面，老年服务市场的需求将大于供给，老年服务人工价格上涨，令老年人群体难以接受；另一方面，伴随国家产业结构调整，当服务业占到70%～80%以后，占总人口1/3的老年人群如果缺乏购买服务能力的话，社会经济将陷入消费不足的困境，危及国家平稳较快发展的目标。然而，培育老年人群购买力需要提前20年―30年做好准备，如果决策者继续抱着 “今天不想明天事”的心态，这无疑是一种贻害国家和人民利益的政府不作为现象。

　　9.增加人力资本，提高社会赡养能力

　　社会赡养能力主要指青年一代的赡养能力。青年一代肩负着扶助小家庭 （家庭）、支持中家庭 （国家）、参与大家庭 （全球）竞争的社会责任。

　　扶助小家：指一对青年夫妻扶助四个乃至八个老人的能力。这里讲的 “扶助”不同于赡养，假设老人的社会养老问题已经解决，都拥有养老金、医疗保障和自住房，年轻人回家看看是出于家庭亲情和社会责任，主要功能是安排老人生活，起到主心骨的作用。养儿防老的时代已经过去， “啃老”现象只能是暂时的和少数的，如果任其大范围发生，将酝酿着 “责任倒转”的社会危机和家庭财产与扶助责任的纠纷。

　　支持中家：指一个国家的代际赡养问题，主要指青年一代缴纳社会保险费的能力。国家控制公共品和准公共品的供应价格，建立工资指导线和薪酬报告制度，使青年一代按照 “结婚生育――购买自住房――购买健康和养老”的顺序进行职业设计、终生理财和履行缴纳税费的公民义务。

　　参与大家庭的竞争：指在全球范围内，一个国家人口统计合理性的竞争，即赡养率的国际竞争力问题。

　　为此，要增强青年一代的人力资本，即指可预测的未来收入的现值。人力资本投入是综合的，包括健康投入、教育投入和技能投入。健康投入指包括接种疫苗和健康体检等公共卫生服务的均等化，以及健康生活习惯和坚持锻炼身体的社会风气；教育投入指通过基础教育、职业教育和高等教育以及继续教育，为青年一代打造复合型的、适合个人特性的知识结构，以便他们适应社会和具有竞争力；技能投入指学习能力、生产能力、社交能力、团队能力和理财能力的培养。