运用多重政策工具振兴老年服务产业

    中国老年服务产业存在三大问题
    问题之一：面对高龄化快速发展的形势，不仅老年人社会服务的总量存在不足，而且老年人社会服务的结构严重失衡。
    目前，我国60岁以上老年人口已达1.53亿，老龄化率为11.6%；老年人口基数增大，高龄老人比例高，各类养老服务机构只有4万个，床位仅有200多万张，平均每千名老人只有11张床位，不但与发达国家相比差距甚远，就是与发展中国家平均每千名老年人拥有养老床位30-50张相比，差距也十分明显。目前，这些珍贵的床位，很多并没有提供给护理型老人，而是提供给了活动型老人，这些活动型老人本应成为社区服务的对象，参加社区的活动。越是政府功能强的地方，这一问题越是突出；而在政府功能相对较弱的地方，这一问题则没有那么明显。
    问题之二：老年人社会服务产业人才匮乏。
    全国养老护理人员，最少需要1000万以上，目前存在一个巨大的就业缺口。而现有专业护理员的素质普遍偏低，缺乏必要的培训与专业指导。
    问题之三：老年人社会服务产业发展存在两极化的趋势。
    一方面基层民办养老机构规模小、设备设施差的现象十分突出；另一方面国办养老机构却朝着高精尖方向发展。两极分化、不和谐的矛盾日益尖锐。
    以上三个问题涉及业界的定位和政府的责任，至为关键，必须通过宏观的战略规划加以解决。
    中国老年服务产业的定位
    我国老年人社会服务产业应定位为公益性的、福利性的、综合性的社会服务产业集群。老年服务产业将成为我国未来的核心产业，并将带动大批的集群产业。提升老龄社会整体的生活质量，以达到中等收入国家老龄社会生活质量的水平，战略目标是动员和合理配置各类资源，对全体老人进行全方位的全功能的全面社会照顾，形成以专业护理院和社区日间照护中心为核心的，以社区综合为老服务为依托的，以老年宿舍（包括老年公寓）和老年社区为两翼的格局，从而提升老龄社会整体的生活质量，以达到中等收入国家老龄社会生活质量的水平。
    发展老年服务产业的政策目标
    目标之一：基本养老服务均等化。
    既然我国老年人社会服务产业定位为公益性、福利性、综合性的社会服务产业集群，那么，基本公共服务均等化就应适用于老年人社会服务产业。首先，要使基本养老服务惠及全体老人，实现城乡公平；其次，要明确基本养老服务的内涵，要有清晰的标准划分。
    目标之二：照顾对象以中低收入的护理型老人为重点。
    长期以来，在确定为老年人提供照料的标准方面，民政系统一直坚持收入第一位，而不是功能第一位，例如传统民政对象中的五保老人和三无老人。目前，乡镇敬老院收住的很多都是生活能够自理的老人，而农村中那些生活不能自理的老人，却因为不属于五保对象，得不到乡镇敬老院提供的照料服务。因此，有必要将政策目标调整为：在为老年人提供照料的标准上，把功能放第一位，把收入放第二位。这样，政策目标的定位就更为准确了。从老年生命周期来看，住老年宿舍和老年公寓是老年生命周期的前阶段，虽然前阶段也需要给予照顾，但不是重点，最困难的是老年生命周期的后阶段。
    目标之三：形成多元化、多层级、多样化的养老服务市场和养老服务产业格局。
    养老服务市场不能简单地进行所谓“政府领域”和“私人领域”的切割，必须进行理论创新，对养老服务市场和养老服务产业进行多元化、多层级、多样化的细分。在养老服务这个公共服务市场之中，政府进行规划，并组织、动员社会各方面力量（包括企业力量）共同操作，一致努力。
发展老年服务产业的政策工具
    工具之一：调整结构。
    面对老年人社会服务结构严重失衡的现状，必须着力调整养老服务体系结构。在老人生命周期的前阶段，养老服务应以活动型为老服务为主，半自理的老年人不一定进护理院，可以在社区日间照顾中心接受服务。在老人生命周期的后阶段，养老服务应以护理型为老服务为主，不能自理的老年人可以进入专业护理院接受照料。
    工具之二：建立标准。
    第一是设施的标准。老年福利设施的相关标准已经出台，内容清晰，参照执行的可操作性相对较强。对于服务，也要明确标准。为老服务示范基地的服务水平应该是适合中国基本养老服务均等化政策目标的中等水平。作为一种标准向全国示范，水平既不能过高，也不能过低。第二是人才的标准。目前，养老护理员没有分级，护理员不仅收入低，而且没有社会地位。老年福利院还没有护理师和社会工作者的标准，更没有院长的标准，必须加以明确，出台相应标准。第三是照顾对象的标准。要明确照顾对象的标准，活动型、半自理型、不能自理型的服务对象都要有明确的界定。
    工具之三：资金保障。
    资金保证安排和使用是需要认真设计的政策工具。要纠正目前“一买床、二稳定、三免税”的政策偏差，资金应更多地投入到诸如人员培训等方面中去。
    工具之四：成立行业协会。
    成立行业协会，能够将上述三个政策工具整合起来发挥作用。除了自主、自立、自律的特点以外，中国的行业协会还应该成为政府的臂膀，成为政府大脑的延伸。作为重要的政策工具，必须明确行业协会的功能定位、组织方式以及分布数量，只有在机制上激发行业协会的活力，才能达到政策目标，为老年人社会服务产业的振兴发挥积极的促进作用。