来源：北方老年网 作者：国家社会福利和慈善事业促进司老年人和残疾人福利处 张晓峰 

    近年来，我国养老服务事业取得了快速发展，养老机构不断壮大，社区养老网络普遍构筑，居家养老全面推进，服务队伍逐步建立，初步形成了以居家养老为基础、社区服务为依托、机构养老为补充的中国特色养老服务体系。在肯定成绩的同时，我们也必须看到，我国养老服务事业的发展还存在着一些突出的矛盾和问题。主要表现在：
    一是养老设施总量供给不足，难以满足人民群众养老日益增长的需求。随着经济发展和社会进步，特别是人口老龄化、家庭小型化、农村城市化进程的加快，人民群众对于养老服务的需求越来越迫切，而我国现有的养老设施总量供给严重不足：一是现有的养老服务制度基本上还是补缺型的制度框架，主要保障“三无”和困难老年人的基本生存，保障面相对比较狭窄，福利项目偏少，尚未形成系统化的惠及全体老年人的服务体系。二是养老床位供给数量严重匮乏，供需矛盾突出。据统计，截至2008年底，全国共有各种类型的老年福利机构37623个，养老床位245万张，仅占60岁以上的老年人口的1.5%，不仅低于发达国家5%-7%的比例，也低于一些发展中国家2%-3%的水平。三是现有养老设施利用率不高，功能不完善，服务整体水平较低，与人民群众的需求相比还有很大差距。
    二是养老服务制度建设滞后于经济社会发展的需求。制度建设滞后表现在法律与政策两个层面。在法律层面：一方面，缺乏发展养老服务的专项行政法规，有关法律规定主要散见于《老年人权益保障法》、《民法通则》、《刑法》和《婚姻法》等法律文本之中。另一方面，相关法律的权威性不足，缺乏基本的约束力和执行力，许多地方执行起来困难重重；三是原则性、倡导性规定过多，现实的操作性不强，更缺少相应的实施机制。在政策层面：一方面，现有政策需要进一步完善。另一方面，在部分地区有关用水、用电、用地、税收减免等优惠政策难以落实。第三，一些已出台的政策规定已经不适应形势发展的需要。
    三是养老服务责任主体不明，资金投入严重不足，保障功能弱小。国家是发展社会福利事业的责任主体。九十年代以来，部分地区由于对社会福利社会化理解的偏差，在一定程度上淡化了国家作为社会福利事业发展主体的责任，导致了地方政府对养老服务的资金投入严重不足。据统计，2008年国家投入包括养老服务在内的社会福利事业103.1亿元，仅占当年国家财政支出的0.16%，相当于当年GDP总量的0.034％。国家财政投入少，发展资金严重不足，导致养老服务供给不足，福利保障功能弱小。
    四是养老服务布局不合理，地区发展不平衡。从国情出发，我国的养老服务事业应坚持居家、社区、机构相结合。但当前，我国养老服务事业的布局多集中在机构服务方面，而广大老年人需要的社区康复、文化、娱乐、家政等福利服务则严重匮乏。同时，我国经济社会发展的不平衡性决定了城乡之间、地区之间养老服务事业发展的不平衡。西部地区的发展明显落后于其他地区，大部分县没有综合性福利机构，在养老机构的资金投入、人员素质和管理水平、服务质量等方面和东部相比相差甚远。
    五是养老服务队伍整体素质不高，从业人员的职业化建设滞后。从岗位职责和专业技能要求来看，我国现有的养老服务队伍还远远不能适应事业发展的客观要求。最突出的问题是专门技术人员严重缺乏。以养老护理员为例，目前，我国城市老年人失能和半失能的达到14.6%，农村已经超过20%，这部分老人需要专业的护理和照顾。按照老年人与护理员的比例为3：1来推算，全国最少需要1000万名养老护理员。但是，目前全国老年福利机构的职工只有22万，取得养老护理职业资格的也仅有2万多人，不仅与我国几千万失能老人的潜在需求相比差距巨大，而且无法满足现有200万进入养老机构的老年人的护理需求。同时，服务队伍的整体素质较低，专业水平、业务能力、服务质量不能有效满足服务对象的需求。
为了解决上述问题，必须立足我国国情，按照“一个转变，三个结合”的思路，加快建立与我国经济社会发展水平相适应的养老服务体系，实现养老服务事业又好又快发展。
    （一）坚持体系保障和资金保障相结合，推动养老服务由补缺型向适度普惠型转变
    在我国加速人口老龄化的历史条件下，必须适应经济社会发展的要求，不断拓展社会福利的保障范围，加快推动养老服务由补缺型向适度普惠型转变。要实现这一目标，必须坚持体系保障和资金保障相结合，即在建立健全居家、社区、机构相结合的福利服务体系，为全社会有需要的老年人提供基本服务保障的基础上，推动建立养老服务的资金保障体系。当前需做好两方面工作：
    一是建立养老服务补贴制度。采取必要的资金补助或低偿、无偿服务方式，有差别的为老年人提供服务。对于城乡“三无”老年人，采取集中供养或分散供养的方式，保障其基本生活不低于当地平均生活水平，供养资金纳入财政预算，供养标准根据当地居民平均生活水平的提高而提高。对于最低生活保障及其他经济困难的老年人，对他们接受养老服务提供必要的资金补助，或者为他们提供低偿和无偿的服务。对于收入比较稳定的老年人，由老年人或其家庭支付养老服务的费用。
    二是建立高龄老人津贴制度。各地应借鉴宁夏等地的经验做法，加快制定政策措施，尽快建立高龄老人津贴制度。这一制度的建立，是对传统补缺型社会福利制度的重大变革和创新，实现了由临时性、不确定救济向常态化、制度性保障的重大突破，是加强养老保障的有效实现形式。
    （二）坚持政府主导与社会参与相结合，推进养老服务事业的发展
    发展养老服务事业，是各级政府的应尽职责，随着我国经济社会的发展特别是落实科学发展观、构建和谐社会和加强政府公共服务的职能，政府的责任非但不能减轻，而且应当进一步强化，资金投入和政策扶持力度应当随着国力的增强不断加大，这是衡量政府是否履行职责，社会是否文明进步的重要尺度。政府的主导作用，主要体现在制定政策、出台规划、资金支持、监督管理等方面，这是推动养老服务事业健康发展的基础，也是充分发动社会力量参与养老服务的前提和保证。
    同时，我们也要认识到，发展养老服务事业，离开政府的主导不行，完全由政府包揽也不现实，必须坚持以市场为导向，进一步调动社会力量的积极性。应进一步完善和落实对社会力量兴办养老机构的优惠扶持政策。同时，积极稳妥推进地民办公助和公建民营，探索发展社会福利的有效实现形式。民办公助，明确具体方式和途径，建立必要的申请和审批程序，通过签订协议明确双方权利义务关系、明确社会办福利设施功能改变等相关规定，确保国有资产不流失，确保社会办福利机构快速健康发展。公建民营，明确社会办福利机构必须具备的资质和条件，通过签订协议明确双方权利义务关系，切实加强监管，推动规范管理，提升服务水平。
    （三）坚持家庭、社区和机构相结合，进一步健全养老服务体系
    坚持家庭在养老服务体系中的基础地位，符合我国的国情。我国人口老龄化，具有老年人口基数大、增速快、未富先老等特点，单纯通过建立养老机构解决养老问题不现实，必须发挥家庭的重要作用。应从政策扶持和公共投入入手，全面推进居家养老服务，制定发展居家养老的政策法规，同时，鼓励和支持家庭养老。
    随着家庭小型化和家庭照料功能的减弱，必须充分发挥社区的依托作用。应加强社区服务设施、组织、信息平台建设，为居家养老提供支持。
    由于身心状况的制约，高龄和失能的老人需要实行机构养老。同时，随着大量居家老年人纳入服务保障之中，帮助家庭提高康复护理技能，需要充分发挥养老机构的作用。政府应加强以供养型、护理型养老机构为主的基础性、示范性养老机构建设，为“三无”、贫困和失能老年人提供良好的养护、康复、托管等服务。
    （四）坚持法律法规、人才队伍、标准规范相结合，提升养老服务发展水平
目标明确、体系完整、覆盖面广的法律法规体系，是实施养老服务法制化管理的重要依据。应加强养老机构专项行政法规建设，理顺审批程序，明确准入条件，丰富运营监管措施，建立退出机制，完善处罚细则。
    建设一支高素质的人才队伍，是为老年人提供优质服务的重要条件。应实行职业资格和技术等级管理认证制度，制定岗位专业标准和操作规范，保证从业人员持证上岗。同时，加强从业人员的专业教育、在职教育和岗位技能培训，提高其政治素质、职业道德和业务水平。
    标准规范是组织现代养老服务的必要条件。应加强标准化工作，进一步研究制定服务质量、服务资质、服务设施、服务信息、服务安全卫生、服务环境监测等方面的标准，建立和完善重点突出、结构合理、层次分明、科学适用的养老服务标准化体系。